Ordinanza 1391/2022

Appalto pubblico – Risarcimento dei danni – Lesione dell’affidamento ingenerato dal provvedimento di aggiudicazione di un appalto pubblico successivamente annullato – Regolamento di giurisdizione

La controversia, avente ad oggetto la domanda di risarcimento dei danni subiti dal privato per la lesione dell’affidamento ingenerato dal provvedimento di aggiudicazione di un appalto pubblico successivamente annullato dal giudice amministrativo, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, atteso che la deduzione non inerisce all’accertamento dell’illegittimità dell’aggiudicazione, ma alla colpa della P.A., consistita nell’avere indotto il suddetto privato a sostenere spese nel ragionevole convincimento della prosecuzione del rapporto fino alla scadenza del termine previsto dal contratto stipulato a seguito della gara.

Cassazione Civile, Sezioni Unite, Ordinanza 18-1-2022, n. 1391

Art. 2043 cc (Risarcimento per fatto illecito) – Giurisprudenza

RITENUTO IN FATTO

La (OMISSIS) s.r.l. evocava dinanzi al Tribunale di Benevento (già Tribunale di Ariano Irpino) il Comune di Montecalvo Irpino e, premesso di aver con lo stesso stipulato un contratto di appalto pubblico in esito alla procedura di gara amministrativa per l’affidamento in concessione della progettazione, esecuzione e gestione del servizio di illuminazione cimiteriale comunale, successivamente annullata dal TAR Campania (con sentenza n. 2408 del 2005), chiedeva il risarcimento dei danni per la perdita patrimoniale subita a causa dei costi sostenuti per dare attuazione al contratto di appalto e dell’acquisizione da parte dell’amministrazione comunale delle opere e degli impianti realizzati dalla società attrice. Instaurato il contraddittorio, il giudice adito, con sentenza n. 233 del 2015, in accoglimento della pregiudiziale eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Comune, rimetteva le parti avanti al TAR Campania, il quale con ordinanza n. 1876 del 2020, sollevava d’ufficio il conflitto negativo di giurisdizione.

Sono state acquisite le conclusioni scritte del Procuratore Generale, il quale ha concluso nel senso della giurisdizione del Giudice ordinario.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Le Sezioni Unite di questa Corte hanno ripetutamente affermato che la controversia avente ad oggetto la domanda autonoma di risarcimento danni proposta dall’aggiudicatario di una gara per l’affidamento di un pubblico servizio e poi annullata dal Tar su ricorso di un altro concorrente per illegittimità, che deduca la lesione dell’affidamento ingenerato dal provvedimento di aggiudicazione apparentemente legittimo, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, non essendo chiesto in giudizio l’accertamento della illegittimità dell’aggiudicazione (che, semmai, la parte aveva interesse a contrastare nel giudizio amministrativo promosso dal concorrente) e, quindi, non rimproverandosi alla P.A. l’esercizio illegittimo di un potere consumato nei suoi confronti, ma la colpa consistita nell’averlo indotto a sostenere delle spese, nel ragionevole convincimento della prosecuzione del rapporto fino alla scadenza del termine previsto dal contratto stipulato a seguito della gara (v. Cass., Sez. Un., 23 marzo 2011 n. 6596; Cass., Sez. Un., 22 giugno 2017 n. 15640).

D’altro canto, è pacifico nella giurisprudenza di questa Corte che l’attrazione della tutela risarcitoria dinanzi al giudice amministrativo può verificarsi soltanto qualora il danno patito dal privato, che agisce contro la pubblica amministrazione, sia conseguenza immediata e diretta della dedotta illegittimità del provvedimento che ha impugnato. Mentre si è al di fuori della giurisdizione amministrativa se viene in rilievo una fattispecie complessa, in cui l’emanazione di un provvedimento favorevole, che venga successivamente annullato in quanto illegittimo, si configura solo come uno dei presupposti dell’azione risarcitoria, la quale si fonda altresì sulla capacità del provvedimento di determinare l’affidamento dell’interessato e sulla lesione del suo patrimonio, che consegue a tale affidamento e alla sopravvenuta caducazione del provvedimento favorevole (Cass., Sez. Un., 24 settembre 2018 n. 22435).

Occorre, inoltre, evidenziare come nel caso di specie la parte che ha agito in giudizio non è stata destinataria di un provvedimento sfavorevole o di un diniego espresso o tacito, di cui avrebbe potuto far valere l’illegittimità e richiedere la caducazione con ogni consequenziale statuizione, ma al contrario la società attrice è stata destinataria di un atto favorevole, ossia l’aggiudicazione della gara per l’affidamento in concessione della progettazione, esecuzione e gestione del servizio di illuminazione cimiteriale del Comune di Montecalvo Irpino. Pertanto, tale situazione di fatto non generava alcun bisogno di tutela, che si è manifestato solo a seguito dell’annullamento dell’aggiudicazione da parte del TAR Campania adito dalla seconda classificata.

Ne consegue che, come ribadito dalle Sezioni Unite in casi analoghi, l’esigenza di ottenere un risarcimento non è derivata dall’emanazione del provvedimento amministrativo, ma dall’affidamento da esso ingenerato (in tal senso, Cass., Sez. Un., n. 6596/2011 cit.). Del resto, la stessa (OMISSIS) s.r.l. non ha contestato l’aggiudicazione, né ha chiesto al giudice ordinario di accertarne l’illegittimità, ma ha lamentato le perdite patrimoniali e il mancato guadagno subiti a causa dell’acquisizione da parte dell’amministrazione comunale delle opere e degli impianti realizzati dalla società, facendo affidamento sulla legittimità del provvedimento amministrativo favorevole e successivamente caducato.

La società non ha, quindi, rimproverato al Comune un esercizio illegittimo del potere, ma una colpa consistita nell’averla orientata verso una determinata condotta, successivamente interrotta; cossichè si verte in materia di lesione di un diritto soggettivo, del quale deve necessariamente conoscere il giudice ordinario (sempre Cass., Sez. Un., n. 6596/2011 cit.).

In altri termini, il soggetto leso ha denunciato non già la lesione del suo interesse legittimo pretensivo, bensì quella della sua integrità patrimoniale derivata dall’affidamento incolpevole sulla legittimità dell’attribuzione favorevole poi caducata (cfr. Cass., Sez. Un., n. 22435/2018 cit.; Cass., Sez. Un., 25 maggio 2017 n. 12799).

In siffatta ipotesi, le Sezioni Unite hanno recentemente chiarito che viene in rilievo non solo la situazione lesa, che peraltro è riferibile a un diritto soggettivo e non ad un interesse legittimo, ma anche la natura stessa del comportamento lesivo che non consiste tanto ed esclusivamente nell’illegittimità dell’agire della pubblica amministrazione, ma piuttosto nella violazione del principio generale del neminem laedere (Cass., Sez. Un., n. 22435/2018 cit.).

Sulla stessa scia, è stato ulteriormente precisato dalle Sezioni Unite che qualora un privato abbia fatto incolpevole affidamento su un provvedimento amministrativo ampliativo della propria sfera giuridica, successivamente annullato, in via di autotutela o “ope iudicis”, senza che si discuta della legittimità dell’annullamento, la controversia relativa ai danni subiti dal privato rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, avendo ad oggetto una situazione di diritto soggettivo rappresentata dalla conservazione dell’integrità del patrimonio, pregiudicato dalle scelte compiute confidando sulla legittimità del provvedimento amministrativo poi caducato (Cass., Sez. Un., 8 marzo 2019 n. 6885).

Alla luce dei principi suesposti va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

Nella fattispecie in esame va, dunque, sulla base delle superiori considerazioni, dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, per cui va cassata la pronunzia declinatoria del Tribunale di Benevento.

Nessuna pronuncia sulle spese del giudizio di legittimità in mancanza di difese da parte degli interessati.

P . Q . M .

La Corte, pronunciando sul conflitto, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario; cassa la pronunzia declinatoria del Tribunale di Benevento, avanti al quale rimette la causa, in persona di diverso magistrato.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio delle Sezioni Unite del 6 luglio 2021.