Sentenza 1755/2016

Contenzioso elettorale – Poteri attribuiti alla Corte di cassazione  

In tema di contenzioso elettorale, anche a seguito della modifica dell’art. 70, comma 3, del d.lgs. n. 267 del 2000, operata dall’art.34, comma 26, lett. a), del d.lgs. n. 150 del 2011, permane in capo al giudice, anche di legittimità, il potere di esaminare il merito della controversia, come si evince dalla previsione di cui all’art. 22, comma 12, del d.lgs. da ultimo citato; tuttavia, quel potere attribuito alla Corte di cassazione non può avere ad oggetto i motivi proposti in primo grado ed in sede di gravame, atteso che il giudizio della stessa riguarda solo la sentenza di appello che detti motivi ha o avrebbe dovuto esaminare, non anche le censure che ad essa hanno dato luogo. (Così statuendo, la S.C. ha cassato con rinvio la decisione impugnata che, avendo deciso su questioni di rito ritenute assorbenti, non era entrata nel merito della controversia).

Cassazione Civile, Sezione 1, Sentenza 29 gennaio 2016, n. 1755  (CED Cassazione 2016)

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. La Corte d’Appello di Cagliari – sez. di Sassari ha dichiarato inammissibile l’appello proposto da alcuni cittadini ed elettori del Comune di Badesi ( (OMISSIS), (E ALTRI OMISSIS)
2. La Corte territoriale ha dichiarato inammissibile l’impugnazione in quanto, erroneamente introdotta con ricorso, con il deposito dell’atto in data 27 agosto 2013 (cosģ facendo decorrere il dies a quo dal 16 settembre 2013), esso non avrebbe rispettato il termine di legge: non quello ordinario di trenta giorni, di cui all’art.325codice procedura civile, ma quello corrispondente alla sua riduzione alla metà, ai sensi del Decreto Legislativo n. 150 del 2011, art. 22, comma 11, essendo stato notificato solo in data 10 ottobre 2013 (sebbene il decreto apposto in calce al ricorso avesse stabilito che la notifica del medesimo dovesse avvenire entro il 29 novembre 2013).

2.1. Secondo il giudice distrettuale, l’appello, ove erroneamente introdotto con ricorso anzichè con citazione, è suscettibile di sanatoria a condizione che l’atto sia stato non solo depositato ma anche notificato nel termine di legge (riferimento a Cass. Sez. Unite n. 2907 del 2014).

3. Avverso tale sentenza hanno proposto ricorso per cassazione i menzionati cittadini di Badesi, soccombenti, con tre mezzi, illustrati anche con memoria.
4. (OMISSIS) resiste con controricorso.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo di ricorso (violazione e falsa applicazione dell’art. 102-quater codice procedura civile, del Decreto Legislativo n. 150 del 2011, art. 22, commi 7 e 9 e art. 183, comma 4) i cittadini di Badesi denunciano il fatto che la Corte territoriale, senza alcuna effettività del contraddittorio, per non aver indicato l’esistenza e la consistenza della questione rilevabile d’ufficio, ai sensi dell’art. 183 codice procedura civile, comma 4, ha dichiarato inammissibile il ricorso, proposto per appellare la decisione del primo giudice, e ciò nonostante che, da un lato, lo stesso Collegio avesse esaminato nel merito un primo ricorso dell’odierno controricorrente, pure proposto con ricorso, e da un altro lato, il Presidente della Corte avesse fissato, con decreto, l’udienza di comparizione per le parti, senza nulla eccepire al riguardo.

1.1. In particolare, l’introduzione dell’appello anche con ricorso risponderebbe meglio alle esigenze di celerità a cui è ispirato il processo elettorale.

1.2. In senso favorevole all’appello mediante citazione deporrebbero una pluralità di elementi: a) la relazione illustrativa; b) l’art. 359 codice procedura civile, secondo il quale il giudizio di appello deve avere la stessa disciplina del giudizio seguito in primo grado; c) il principio dell’ultrattività del rito, secondo cui vi deve essere omogeneità tra il primo ed il secondo grado del giudizio che sarebbero uniti da un’identità strutturale; d) le esigenze di celerità del rito, emergenti dalla forma camerale di trattazione del giudizio e la partecipazione necessaria del PM, nonchè il Decreto Legislativo n. 150 del 2011, art. 22, comma 16, prevedente la trattazione urgente della controversia in ogni stato e grado del giudizio.

2. Con il secondo (violazione e falsa applicazione dell’art. 702-quater codice procedura civile, del Decreto Legislativo n. 150 del 2011, art. 22, commi 9 e 11 nonchè vizio di motivazione su un fatto decisivo per il giudizio) i cittadini di Badesi lamentano l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha affermato, ai fini della decisione di inammissibilità dell’impugnazione, che il termine ordinario di trenta giorni per la proposizione dell’appello deve essere ridotto alla metà, ai sensi del Decreto Legislativo n. 150 del 2011, art. 22, commi 9 e 11.

2.1. Infatti, la previsione della dimidiazione del termine si riferirebbe solo al giudizio di cassazione ed ai termini successivi alla proposizione del ricorso.

2.2. In ogni caso, nella specie tali termini sarebbero stati osservati sia con riferimento al deposito in cancelleria, in data 27 agosto 2013 sia con riguardo alla sua notificazione, avvenuta il 9 ottobre successivo.

3. Con il terzo (violazione e falsa applicazione delDecreto Legislativo n. 150 del 2011, art. 22, commi 4 e 5, nonchè vizio di omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio, oggetto di discussione tra le parti) i cittadini di Badesi, premesso che la S.C. è giudice sia di legittimità che di merito e che esso puņ, eccezionalmente, prendere diretto esame degli atti processuali, si dolgono del mancato rilievo d’ufficio della tardività del secondo ricorso del (OMISSIS), depositato solo il 7 marzo 2013 e cioè a distanza di oltre cinque mesi dalla data della deliberazione consiliare della sua decadenza per incompatibilità (adottata il 7 settembre 2012).
4. Il primo mezzo di impugnazione è fondato.

4.1. Questa Corte ha risolto la questione, relativa alla forma dell’atto introduttivo del giudizio di appello, posta con il primo mezzo del ricorso (Sez. 6-1, Ordinanza n. 18022 del 2015), affermando che, se da un lato “l’appello avverso l’ordinanza con cui il tribunale abbia deciso una controversia elettorale va proposto con atto di citazione entro il termine perentorio previsto dall’arte 102- quater codice procedura civile”, dall’altro, “la tempestività del gravame erroneamente introdotto con ricorso va verificata con riferimento non solo alla data di deposito, ma anche a quella di notifica dell’atto alla controparte nel rispetto del menzionato termine.”, in tal modo affermando una posizione contraria a quella proposta dai ricorrenti.

4.2. A questo proposito la doglianza si intreccia con il secondo mezzo di cassazione.

5. Quest’ultimo, infatti, è del pari fondato, atteso che non è corretta la decisione, deliberata dalla Corte territoriale, di inammissibilità per la tardività dell’impugnazione, calcolando il termine della sua introduzione in 15 giorni anzichè in trenta, e ciņ in considerazione della loro necessaria dimidiazione, ai sensi delDecreto Legislativo n. 150 del 2011, art. 22, comma 11, atteso che come correttamente osserva il resistente – quel dimezzamento dei termini riguarda solo il giudizio di cassazione non anche la fase di merito (e lo stesso termine per proporre il ricorso in sede di legittimità).

5.1. Del resto questa Corte (Sez. 1, Sentenza n. 18696 del 2015) ha mostrato di dare per presupposta proprio tale conclusione quando ha stabilito che “il suddetto termine di quaranta giorni è ridotto a venti giorni (dieci pił dieci), a norma del citato Decreto Legislativo del 2011, art. 22, comma 11, che stabilisce che nel giudizio di cassazione relativo alle cause elettorali “tutti i termini del procedimento sono ridotti della metà “, come già previsto dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 570 del 1960, art. 82, comma 3 (v. Cass., s.u., n. 360/1977), entrambi i ricorsi del Ministero dell’interno sono tardivi, in quanto non rispettosi del predetto termine, decorrente dalla scadenza del periodo feriale (16.9.2014) durante il quale il ricorso principale della Procura generale è stato notificato (il 1.9.2014), tenuto conto che il ricorso per cassazione in materia elettorale è soggetto alla sospensione feriale dei termini (v. Cass. n. 2195/2003)”.

6. In applicazione dei richiamati principi, perciò, il ricorso si rivela fondato in quanto, nel caso esaminato, il ricorso era tempestivo e doveva essere esaminato nel merito (ciò che la Corte territoriale non ha fatto).

6.1. L’accoglimento dei primi due mezzi di cassazione, tuttavia, non consente di passare al terzo che comporterebbe un esame del merito della controversia che, possibile un tempo (e ampiamente affermato dalle pronunce di questa stessa sezione: Sez. 1, Sentenze nn. 1073 del 2001; 14199 del 2004; 6298 del 2014), è ora precluso dalla modifica legislativa, cosicchè (assorbito il terzo mezzo), il ricorso va accolto e la sentenza cassata con rinvio alla Corte territoriale, in altra composizione per l’esame del merito della controversia (che non puņ essere fatto in questa sede).

7. Infatti, l’esame della questione di merito in Cassazione è ora impedita dalle modifiche legislative intervenute con riferimento all’art. 70 TUEL (Azione popolare), che ora è così concepito:

“2. La decadenza dalla carica di sindaco, presidente della provincia, consigliere comunale, provinciale o circoscrizionale può essere promossa in prima istanza da qualsiasi cittadino elettore del comune, o da chiunque altro vi abbia interesse davanti al tribunale civile.

2. L’azione può essere promossa anche dal prefetto.
3. Alle controversie previste dal presente art. si applica il Decreto Legislativo 1 settembre 2011, n. 150, art. 22″ (ovvero: “Delle azioni popolari e delle controversie in materia di eleggibilità, decadenza ed incompatibilità nelle elezioni comunali, provinciali e regionali”).

7.1. Il comma 3 della disposizione riportata è stato cosģ sostituito dal Decreto Legislativo 1 settembre 2011, n. 150, art. 34, comma 26, lettera b), (Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi della legge 18 giugno 2009, n. 69, art. 54), in luogo del precedente testo secondo cui “Per tali giudizi si osservano le norme di procedura ed i termini stabiliti dall’art. 82 del Decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570”.

7.2. A seguito della menzionata modifica dell’art. 70 TUEL, è stato stabilito (ad opera del Decreto Legislativo n. 150 del 2011, art. 22) che “1. Le controversie previste dal Decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570, art. 82, commi 1 e 2, quelle previste dalla legge 23 dicembre 1966, n. 1147, art. 7, comma 2, quelle previste dalla legge 17 febbraio 1968, n. 108, art. 19 e quelle previste dal Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267, art. 70 sono regolate dal rito sommario di cognizione, ove non diversamente disposto dal presente art.”.

7.3. Il rito sommario di cognizione relativo ai giudizi elettorali in esame, è regolato dagli artt. 102-bis – 702-quater codice procedura civile, oltre che dalle speciali previsioni contenute nel Decreto Legislativo n. 150 del 2011, art. 22 che recano anche alcune disposizioni relative al giudizio di cassazione (“10. Contro la decisione della corte di appello la parte soccombente e il procuratore generale presso la corte di appello possono proporre ricorso per cassazione entro trenta giorni dalla sua comunicazione. 11. Il presidente della corte di cassazione, con decreto steso in calce al ricorso medesimo, fissa l’udienza di discussione. Tutti i termini del procedimento sono ridotti della metà.”) le quali si aggiungono ed integrano a quelle generali dettate dal codice di rito.

7.4. é certamente rimasto un potere dei giudici (compresi quelli di legittimità) di esaminare il merito della controversia, secondo quanto afferma la menzionata disposizione (“12. Il giudice, quando accoglie il ricorso, corregge il risultato delle elezioni e sostituisce ai candidati illegittimamente proclamati coloro che hanno diritto di esserlo”), nell’interpretazione che questa Corte ha da sempre dato ad essa, nella sua precedente ma identica formulazione (Legge n. 1147 del 1966, ex art. 4), e che ad essa occorre continuare a dare, essendo chiara la volontà del legislatore di mantenere quella regola e quella articolazione del giudizio elettorale.

7.4.1. E’ tuttavia, il potere di esame del merito della controversia attribuito alla Corte di legittimità incontra ovvi limiti legati alla struttura del giudizio di cassazione, costituiti dal fatto che la questione di merito sia stata almeno trattata ed esaminata (anche per omissione) dal giudice di appello, qualunque ne sia stata poi la soluzione.

7.4.2. Perciò questa Corte (Sez. 1, Sentenza n. 4250 del 2006) ha già affermato il principio di diritto secondo cui “In tema di contenzioso elettorale, il ricorso per cassazione non può avere ad oggetto i motivi proposti in primo grado ed in appello, in quanto, anche se i poteri della Corte di Cassazione si estendono al merito, il giudizio non può che riguardare la sentenza di appello che detti motivi ha o avrebbe dovuto esaminare, e quindi le valutazioni operate in quella sede o le eventuali omissioni riscontrabili, non anche i precedenti motivi che a quella sentenza hanno dato luogo”.

7.5. Nel caso di specie, i ricorrenti richiamano i motivi esposti nel giudizio di appello (peraltro senza neppure trascriverli: p. 16 del ricorso) e il resistente pone eccezioni (di legittimazione dei ricorrenti, di diversità dei due giudizi avverso l’unico provvedimento di decadenza, di insussistenza della ragione sostanziale sottostante) sui quali non è stato svolto volutamente alcun controllo od esame da parte della Corte territoriale, che si è occupata, in modo assorbente, delle sole questioni di rito, ritenute assorbenti.

7.6. Di conseguenza, non possono prendersi qui in esame nè la terza doglianza di cassazione esposta nel ricorso (che rimane assorbita dall’accoglimento dei primi due mezzi) nè le connesse eccezioni sollevate nel controricorso (pure esse assorbite), che dovranno essere esaminate anzitutto dalla Corte territoriale.

8. Il ricorso va pertanto accolto nei soli primi due mezzi (assorbito il terzo) e la causa rinviata alla Corte d’appello di Cagliari, comunque diversamente composta, anche per le spese di questa fase.

P.Q.M.

Accoglie i primi due motivi di ricorso, assorbito il terzo, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese di questa fase, alla Corte d’appello di Cagliari in diversa composizione.