Sentenza 26339/2017      

Giurisdizione ordinaria e amministrativa – Provvedimenti autorizzativi – Protocollo d’intesa siglato tra un comune ed un privato

Il “protocollo d’intesa” siglato tra un Comune ed un privato, finalizzato alla creazione di una situazione idonea (e necessaria) all’adozione dei provvedimenti autorizzativi a favore del privato medesimo, senza che sia tuttavia prevista la concessione di un finanziamento né l’individuazione di un responsabile del procedimento, non rientra, pur se sottoscritto nell’ottica di un intervento di promozione dello sviluppo locale, tra i patti territoriali ex art. 2, comma 203, lett. d), della l. n. 662 del 1996, ma tra gli accordi integrativi del provvedimento, ex art. 11, della l. n. 241 del 1990, con conseguente devoluzione delle controversie relative al suo adempimento alla giurisdizione del G.A.

Cassazione Civile, Sezioni Unite, Sentenza 7 novembre 2017, n. 26339  (CED Cassazione 2017)

FATTI DI CAUSA

1. Il Comune di Rocchetta e Croce convenne in giudizio la s.p.a. (OMISSIS), davanti al Tribunale amministrativo regionale per la Campania, chiedendo che fosse condannata al pagamento in suo favore della somma complessiva di Euro 103.290, con interessi e rivalutazione, a titolo di inadempimento rispetto agli impegni assunti con il Protocollo d’intesa sottoscritto il 2 febbraio 2001, in relazione agli anni 2010 e 2011.

Si costituì in giudizio la società convenuta, eccependo preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e chiedendo, nel merito, il rigetto della domanda e la condanna del Comune, in via riconvenzionale, alla restituzione di quanto già versato in ottemperanza al suindicato Protocollo relativamente agli anni 2007, 2008 e 2009.

Il TAR dichiarò il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario.

2. Impugnata la pronuncia dal Comune, il Consiglio di Stato, con sentenza del 18 aprile 2012, riformò la decisione di primo grado, dichiarando sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo e rimettendo le parti davanti al TAR per la Campania.

Osservò il Consiglio di Stato che la controversia in questione, riguardando l’esecuzione di un accordo tra Pubbliche Amministrazioni, rientrava nell’ipotesi di cui al Decreto Legislativo 2 luglio 2010, n. 104, articolo 133, comma 1, lettera a), n. 2), ed era perciò soggetta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, posto che il Protocollo d’intesa stipulato tra le parti era da ricondurre allo schema del patto territoriale di cui alla L. 23 dicembre 1996, n. 662, articolo 2, comma 203, lettera d).

3. Questa sentenza fu impugnata dalla società (OMISSIS) con ricorso immediato per cassazione e le Sezioni Unite di questa Corte, con sentenza 29 luglio 2013, n. 18187, dichiararono inammissibile il ricorso rilevando che il Consiglio di Stato si era limitato a dichiarare l’esistenza della giurisdizione, senza definire nemmeno parzialmente il giudizio.
4. La causa fu quindi riassunta davanti al TAR per la Campania il quale rigettò sia la domanda principale del Comune che quella riconvenzionale della società (OMISSIS).
5. Impugnata la sentenza del TAR in via principale dal Comune e in via incidentale dalla società (OMISSIS), il Consiglio di Stato ha pronunciato due sentenze: la prima, non definitiva, del 22 gennaio 2015, con cui ha respinto l’appello incidentale ed ha disposto un prosieguo istruttorio sulla domanda del Comune; la seconda, definitiva, del 22 maggio 2015, con la quale ha accolto l’appello principale e, in riforma della sentenza di primo grado, ha accolto il ricorso del Comune di Rocchetta e Croce.

Con la prima sentenza, ai fini che ancora interessano in questa sede, il giudice di appello ha rigettato la domanda riconvenzionale della società (OMISSIS) volta alla restituzione delle somme versate per gli anni dal 2007 al 2009.

Con la sentenza definitiva il Consiglio di Stato ha dato atto che, a seguito del supplemento di istruttoria disposto, la società (OMISSIS) aveva documentato di aver versato regolarmente i contributi per lo sfruttamento delle acque minerali per le annualità 2010 e 2011 (come previsto dalla Legge Regionale Campania 29 luglio 2008, n. 8); tali pagamenti, però, non potevano essere ritenuti satisfattivi anche degli obblighi assunti col Protocollo d’intesa oggetto della domanda del Comune, perchè quest’ultimo prevedeva il pagamento di un contributo destinato a finalità di riqualificazione ambientale. Non essendo, perciò, ravvisabile “una perfetta sovrapponibilità causale tra “le due obbligazioni”, non poteva ritenersi che il pagamento dell’una avesse estinto anche l’altra, il che conduceva all’accoglimento dell’appello principale del Comune.

6. La s.p.a. (OMISSIS) ricorre contro le tre indicate sentenze del Consiglio di Stato con atto affidato ad un solo motivo.

Resistono con separati controricorsi il Comune di Rocchetta e Croce e la Prefettura di Caserta, Ufficio territoriale per il Governo, quest’ultima col patrocinio dell’Avvocatura generale dello Stato.

Le parti hanno depositato memorie.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con l’unico motivo di ricorso si lamenta, in riferimento all’art. 360, primo comma, n. 1), cod. proc. civ., violazione dei limiti esterni della giurisdizione in conseguenza di erronea e falsa applicazione dell’art. 2, comma 203, lettera d), della legge n. 662 del 1996, e degli artt. 11 e 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241.

Rileva la società ricorrente che le argomentazioni usate dal Consiglio di Stato nella prima delle tre sentenze allo scopo di riconoscere l’esistenza della giurisdizione del giudice amministrativo sarebbero errate. Il Protocollo d’intesa, infatti, non potrebbe essere considerato un accordo tra Pubbliche Amministrazioni, posto che prevede obblighi solo per la parte privata, sicchè la fattispecie non rientrerebbe nell’ipotesi normativa dell’articolo 133 codice del processo amministrativo. Neppure sarebbe configurabile il patto territoriale di cui all’articolo 2, comma 203, lettera d), cit., posto che non ne sussistono i requisiti; in particolare, mancherebbero l’oggetto e la causa, il necessario finanziamento pubblico e l’approvazione dell’accordo da parte del competente Ministero. L’ipotesi in esame, invece, rientra, secondo la società ricorrente, nella figura giuridica del negozio atipico, che appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Aggiunge infine la società ricorrente che non sussiste neppure la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo di cui alla L. n. 241 del 1990, articoli 11 e 15 posto che gli accordi ivi previsti si collocano all’interno di un procedimento amministrativo ed hanno lo scopo di determinare il contenuto del provvedimento finale (accordi integrativi) o di sostituire quest’ultimo (accordi sostitutivi); ipotesi entrambi estranee alla fattispecie in esame.

2. Occorre innanzitutto ribadire, in conformità ad un pacifico orientamento, che le Sezioni Unite della Corte di cassazione, quando sono chiamate ad occuparsi di questioni di giurisdizione, sono giudice anche del fatto ed hanno perciò il potere di procedere direttamente all’apprezzamento delle risultanze istruttorie, con una valutazione che è del tutto autonoma da quella del giudice di merito (v., tra le altre, l’ordinanza 2 aprile 2007, n. 8095, e la sentenza 21 aprile 2015, n. 8074).

2.1. Ciò premesso, il ricorso non è fondato, anche se la motivazione della prima delle tre sentenze impugnate deve essere parzialmente corretta.

Nella sentenza del 18 aprile 2012, che è l’unica nella quale la questione di giurisdizione è stata effettivamente affrontata, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la giurisdizione esclusiva dovesse trovare il proprio fondamento nel Decreto Legislativo n. 104 del 2010, articolo 133, comma 1, lettera a), n. 2) (cioè quella dell’accordo tra Pubbliche Amministrazioni), trattandosi di ipotesi iscrivibile nella figura del patto territoriale di cui alla L. n. 662 del 1996, all’articolo 2, comma 203, lettera d), (patto territoriale).

Osservano queste Sezioni Unite, invece, che dalla lettura del Protocollo d’intesa stipulato il 2 febbraio 2001 tra l’allora società (OMISSIS) (oggi (OMISSIS) s.p.a.) ed il Comune di Rocchetta e Croce emerge che la fattispecie in esame, pur avendo il chiaro obiettivo di realizzare un intervento di promozione dello sviluppo locale, non possedeva gli ulteriori elementi che caratterizzano il patto territoriale secondo la giurisprudenza di questa Corte (v. le ordinanze 8 luglio 2008, n. 18630, e 23 marzo 2009, n. 6960, nonchè la sentenza 21 gennaio 2014, n. 1132). La sentenza n. 1132 del 2014, in particolare, ha evidenziato che la formazione e l’esecuzione di un patto territoriale “si traduce, nella sua più intima sostanza, in una adozione, da parte della P.A., di decisioni discrezionali circa la corretta allocazione di risorse finanziarie il cui contenuto implica necessariamente l’esercizio di una valutazione di opportunità (anche) funzionale, id est, di un sindacato sul corretto esercizio della ponderazione comparativa degli interessi valutati in sede di erogazione”. La concessione di un finanziamento, in altre parole, è stata individuata come la ragione fondamentale per la quale sussiste “un potere amministrativo incompatibile con la cognizione giurisdizionale dell’A.G.O.”.

Il suindicato Protocollo d’intesa non prevedeva nè la concessione di un finanziamento nè l’individuazione di un responsabile del procedimento; si trattava, invece, di un accordo tra il Comune ed il privato finalizzato ad ottenere, da un lato, il superamento dei problemi e degli impedimenti connessi con il rilascio delle autorizzazioni che la società oggi ricorrente aveva chiesto al Comune di Rocchetta e Croce e, dall’altro, il ritiro della procedura di mobilità che la società (OMISSIS) aveva attivato per la cessazione delle attività del sito (OMISSIS), con evidenti ricadute in termini di crisi dell’occupazione.

Il Protocollo d’intesa oggetto dell’odierno ricorso, quindi, è da ricondurre alla figura degli accordi integrativi del provvedimento di cui alla L. n. 241 del 1990, articolo 11 poichè è finalizzato alla creazione di una situazione idonea (e necessaria) all’adozione dei provvedimenti di autorizzazione in favore della società oggi ricorrente; non a caso, infatti, nel Protocollo si fa riferimento alla successiva adozione, nel termine di sette giorni, di tali provvedimenti. Da ciò consegue che la controversia in esame è da ricondurre alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi del Decreto Legislativo n. 104 del 2010, articolo 133, comma 1, lettera a), n. 2) (v. anche l’ordinanza 24 gennaio 2013, n. 1713, in un caso differente ma tuttavia assimilabile a quello odierno).

3. Il ricorso, pertanto, è rigettato.

In considerazione, peraltro, della decisione di inammissibilità a suo tempo emessa da queste Sezioni Unite sul primo ricorso per cassazione proposto dalla società (OMISSIS) – decisione fondata su di un’interpretazione dell’articolo 360 c.p.c., comma 3, che è stata in seguito modificata (v. Sezioni Unite, sentenza 22 dicembre 2015, n. 25774) – la Corte ritiene di dover compensare integralmente le spese del giudizio di cassazione tra tutte le parti.

Sussistono tuttavia le condizioni di cui al Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, articolo 13, comma 1 quater, per il versamento, da parte della società ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e compensa integralmente le spese del giudizio di cassazione tra tutte le parti.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, dà atto della sussistenza delle condizioni per il versamento, da parte della società ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 10 ottobre 2017.