Ordinanza 28428/2022
Giurisdizione civile – Delibera di decadenza dalla carica per incompatibilità – Giurisdizione del giudice ordinario
La controversia avente ad oggetto l’impugnazione della delibera di decadenza dalla carica di un componente elettivo del Consiglio di Presidenza della Giustizia tributaria appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, atteso che la statuizione adottata nei confronti dell’interessato non integra un provvedimento autoritativo, tale da porre il destinatario al cospetto di un potere, ma un atto meramente ricognitivo dei presupposti legali di applicazione della norma, il quale viene ad incidere sulla pretesa alla continuazione nel “munus” pubblico elettivo e, quindi, alla permanenza del relativo incarico, ossia su una situazione la cui consistenza è di diritto soggettivo perfetto.
Cassazione Civile, Sezioni Unite, Ordinanza 29-9-2022, n. 28428 (CED Cassazione 2022)
Art. 10 cpc (Determinazione del valore della causa) – Giurisprudenza
FATTI DI CAUSA
1. – Con ricorso affidato ad un unico motivo, il Consiglio di Presidenza della giustizia tributaria (CPGT) ha impugnato la sentenza del Consiglio di Stato, resa pubblica in data 31 maggio 2021, che, in riforma della decisione del T.A.R. per il Lazio, ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo sul ricorso proposto da (OMISSIS) avverso la delibera n. 368 del 7 aprile 2020, con la quale lo stesso CPGT ne aveva dichiarato la decadenza dall’incarico di consigliere del medesimo organo, rimettendo, quindi, la causa al primo giudice.
2. – Il giudice di appello, a fondamento della decisione, ha osservato che: a) il (OMISSIS), giudice tributario e dall’aprile 2016 vice presidente di sezione presso la Commissione tributaria provinciale di Napoli, il 18 settembre 2018 è stato nominato, su designazione parlamentare, componente laico del CPGT; b) con ordinanza del 9 ottobre 2019 del G.I.P. del Tribunale di Napoli è stato sottoposto a custodia cautelare con l’accusa di corruzione in atti giudiziari, misura poi revocata il 6 marzo 2020; c) nei suoi confronti il CPGT ha adottato, con delibera del 7 aprile 2020, il provvedimento di decadenza dall’incarico di consigliere, “motivato nel presupposto della sussistenza dell’incompatibilità di cui al Decreto Legislativo n. 545 del 1992 art. 17, comma 2-ter, “; d) il (OMISSIS) ha impugnato, dinanzi al T.A.R. per il Lazio, detto provvedimento di decadenza censurandolo sotto vari profili; e) l’adito T.A.R. ha dichiarato inammissibile il ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, adducendo che “il provvedimento impugnato non abbia natura sanzionatoria, ma di mero accertamento del venire meno dei requisiti soggettivi previsti dalla norma per la titolarità del munus pubblico” e precisando, quindi, che “per effetto dello status di rappresentante designato dal Parlamento, il componente laico dell’organo di autogoverno della magistratura tributaria possiede (…) un diritto soggettivo perfetto all’esercizio del mandato, così che trova piena applicazione il principio della devoluzione al giudice ordinario delle controversie relative all’ineleggibilità, alla decadenza e all’incompatibilità del titolare”, giacchè inerenti al diritto soggettivo di elettorato attivo e passivo di cui all’art. 51 Cost.; d) contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, la delibera del CPGT evidenzia come le condotte del (OMISSIS) siano in violazione dei divieti imposti del menzionato Decreto Legislativo n. 545 del 1992 art. 17, comma 2, e, segnatamente, come “dette reiterate condotte costituiscono gravi violazioni dei doveri di lealtà, imparzialità e trasparenza dell’agire pubblico gravante sul consigliere del CPGT, compromettendone la dignità dell’ufficio e del prestigio della magistratura tributaria da tale consesso istituzionalmente rappresentata, poichè si configurano illegittime interferenze nell’attività dei giudici tributari, sottoposti alla vigilanza ed autogovernati proprio dal Consiglio di cui il Dott. (OMISSIS) è componente”; e) dalla motivazione adottata con la citata delibera si evince che “il provvedimento impugnato non prefigura una controversia in cui si fa questione del diritto soggettivo all’elettorato passivo” (che spetterebbe alla cognizione del giudice ordinario), bensì rende evidente che “la natura giuridica del provvedimento è di sanzione decadenziale, con la quale l’ordinamento reagisce, nel modo compatibile con il contesto di riferimento, a sanzionare una condotta integrante non solo la violazione di legge, ma anche un grave vulnus al prestigio ed all’autorevolezza dell’organo di autogoverno di cui il Dott. (OMISSIS) era membro”; f) si controverte, dunque, della legittimità di un provvedimento amministrativo e non di un mero atto ricognitivo, “configurandosi in capo all’appellante una situazione giuridica soggettiva di interesse legittimo che “dialoga” con il potere amministrativo”.
3. – Non ha svolto attività difensiva in questa sede l’intimato (OMISSIS).
Il pubblico ministero ha depositato conclusioni scritte, con le quali chiede, in accoglimento del ricorso, che venga dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. – Con l’unico mezzo è denunciata violazione degli art. 111, comma 8, Cost., art. 362 c.p.c., comma 1, e art. 110 c.p.a., per aver il Consiglio di stato ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo sulla scorta dell’erroneo presupposto della “natura sanzionatoria-decadenziale del provvedimento emesso dal CPGT” nei confronti del (OMISSIS) ai sensi del Decreto Legislativo n. 545 del 1992 art. 17, comma 2, così da integrare una posizione giuridica di interesse legittimo e non di diritto soggettivo.
Il ricorrente sostiene, invece, che la situazione giuridica dedotta in giudizio “non consiste in un interesse legittimo, atteso che la stessa attiene alla preposizione a un pubblico ufficio, all’esito di una designazione effettuata dal Parlamento” ed è, quindi, relativa alla ineleggibilità, alla decadenza e alla incompatibilità di cui al diritto soggettivo perfetto di elettorato attivo e passivo di cui all’art. 51 Cost.
A tal riguardo, il CPGT, nel delineare in sintesi l’assetto della disciplina concernente l’organo di autogoverno della magistratura tributaria, dettata dal Decreto Legislativo n. 545 del 1992, evidenzia come, tra i tratti distintivi più rilevanti, vi siano “le norme di comportamento alle quali i componenti del CPGT devono attenersi”, che per i componenti eletti dal Parlamento, oltre ai doveri costituzionali gravanti su chiunque ricopra un pubblico ufficio (artt. 54 e 97 Cost.), “viene posto il divieto espresso finchè sono in carica, di “esercitare attività professionale in ambito tributario, nè alcuna altra attività suscettibile di interferire con le funzioni degli organi di giustizia tributaria” (Decreto Legislativo n. 545 del 1992 art. 17, comma 2 ter), al fine di garantire la loro imparzialità nell’esercizio delle funzioni amministrative spettanti al CPGT”.
Ad avviso del ricorrente, un tale divieto caratterizzerebbe anche la disciplina degli organi di autogoverno delle altre magistrature (C.S.M., Consiglio di presidenza della Corte dei conti, Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa), venendo a configurarsi come principio generale.
Pertanto, si argomenta ancora nel ricorso, la nomina del (OMISSIS) a componente del CPGT è stata effettuata dal Senato della Repubblica “sul presupposto che l’interessato fosse avvocato”, mentre “egli rivestiva anche la qualifica di giudice tributario, circostanza evidentemente non contemplata dalle norme che lo stesso Parlamento ha approvato inerentemente ai componenti del CPGT di disegnazione parlamentare”.
Sicchè, la delibera con la quale il CPGT ha dichiarato decaduto il Dott. (OMISSIS) della carica di consigliere per incompatibilità “è un atto per mezzo del quale l’Organo accertava la sussistenza di cause di incompatibilità” e, dunque, poichè “alla carica, derivante dalla disegnazione dalle istituzioni politiche, afferisce un diritto soggettivo perfetto” ex art. 51 Cost., la giurisdizione sulla presente controversia spetta – per giurisprudenza consolidata (si richiamano in ricorso, tra le altre, Cass., S.U., n. 5574/2012 e Cons. Stato, sez. V, n. 215/2021) – al giudice ordinario, vertendo essa su “un atto accertativo della mancanza di un prerequisito (inerente al diritto di elettorato passivo)”, che consegue non già all’esercizio della discrezionalità amministrativa, ma a quello di una “mera attività ricognitiva di quanto stabilito dalla legge”.
2. – Il motivo, e con esso il ricorso, è fondato.
2.1. – Giova, anzitutto, rammentare che, ai sensi del Decreto Legislativo n. 545 del 1992 e successive modificazioni, il consiglio di presidenza della giustizia tributaria – costituito con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro delle finanze – “è composto da undici componenti eletti dai giudici tributari e da quattro componenti eletti dal Parlamento, due dalla Camera dei deputati e due dal Senato della Repubblica a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, tra i professori di università in materie giuridiche o i soggetti abilitati alla difesa dinanzi alle commissioni tributarie che risultino iscritti ai rispettivi albi professionali da almeno dodici anni” (art. 17, commi 1 e 2).
Quanto ai componenti del CPGT eletti dal Parlamento, essi, “finchè sono in carica, non possono esercitare attività professionale in ambito tributario, nè alcuna altra attività suscettibile di interferire con le funzioni degli organi di giustizia tributaria (Decreto Legge n. 452 del 2001 art. 17, comma 2-ter, dall’art. 16-quater, convertito, con modificazioni, nella L. n. 16 del 2002).
Il CPGT “dura in carica per quattro anni” e i componenti, “che nel corso del quadriennio cessano per qualsiasi causa di farne parte o, se eletti in qualità di giudice, conseguono la nomina a presidente, sono sostituiti per il restante periodo dal primo dei non eletti di corrispondente qualifica” (art. 18, commi 1 e 2).
è, altresì, prevista una causa di ineleggibilità al CPGT (e anche di esclusione dall’elettorato attivo) e cioè l’essere sottoposti, per i componenti delle commissioni tributarie, alla sanzione più grave dell’ammonimento, irrogata a seguito di giudizio disciplinare (art. 20, comma 1).
2.2. – Ciò posto, come risulta dalla sentenza impugnata e dallo stesso ricorso, il (OMISSIS), componente del CPGT eletto dal Parlamento (segnatamente, dal Senato della Repubblica), nel corso della consiliatura è stato dichiarato decaduto dalla carica con delibera n. 368 del 2000 dello stesso CPGT in applicazione del citato art. 17, comma 2-ter, in ragione dell’incompatibilità ravvisata nel fatto che le condotte ad esso contestate in un procedimento penale “costituiscono gravi violazioni dei doveri di lealtà, imparzialità e trasparenza dell’agire pubblico gravante sul consigliere del CPGT, compromettendone la dignitàdell’ufficio e del prestigio della magistratura tributaria da tale consesso istituzionalmente rappresentata, poichè si configurano illegittime interferenze nell’attività dei giudici tributari, sottoposti alla vigilanza ed autogovernati proprio dal Consiglio di cui il Dott. (OMISSIS) è componente” (così la sentenza di appello f. 4; cfr. anche sintesi al § 2 del “Ritenuto che”).
Con il ricorso dinanzi al T.A.R. per il Lazio, l’interessato “ha dedotto l’illegittimità del provvedimento di decadenza, motivato nel presupposto della sussistenza dell’incompatibilità di cui al Decreto Legislativo n. 545 del 1992 art. 17, comma 2-ter, allegando la carenza di previsione legislativa del potere di decadenza e dunque il difetto di attribuzione od il vizio di incompetenza, la violazione degli artt. 3 e 24 Cost., la violazione della presunzione di non colpevolezza di cui all’art. 27 Cost., il difetto di istruttoria e di motivazione” (sentenza di appello f. 2).
Il Consiglio di Stato – a fronte della declaratoria di difetto di giurisdizione del primo giudice in favore di quella del giudice ordinario – ha ritenuto che il provvedimento di decadenza dalla carica fosse, invece, espressione di potere amministrativo autoritativo, in quanto frutto di discrezionalità dell’organo che lo aveva adottato, venendo con esso irrogata una sanzione volta a punire “una condotta integrante non solo la violazione di legge, ma anche un grave vulnus al prestigio ed all’autorevolezza dell’organo di autogoverno di cui il Dott. (OMISSIS) era membro”.
Di qui, la affermata situazione di interesse legittimo – e non già di diritto soggettivo perfetto inerente all’elettorato passivo – che sarebbe stata fatta valere dal (OMISSIS) con l’impugnazione del provvedimento sanzionatorio, con conseguente declaratoria della giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 7 c.p.a.
2.3. – E’ principio consolidato che la giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (tra le tante, Cass., S.U., 31 luglio 2018, n. 20350).
E nella materia del contenzioso elettorale, il principio che regola il riparto di giurisdizione è quello, del pari consolidato, secondo cui la giurisdizione del giudice amministrativo ha ad oggetto le sole “operazioni elettorali”, ossia la regolarità delle forme procedimentali di svolgimento delle elezioni, alle quali fanno capo nei singoli posizioni che hanno la consistenza dell’interesse legittimo, mentre sono devolute al giudice ordinario le controversie concernenti l’ineleggibilità, la decadenza e l’incompatibilità, in quanto volte alla tutela del diritto soggettivo perfetto inerente all’elettorato passivo; nè la giurisdizione del giudice ordinario incontra limitazioni o deroghe per il caso in cui la questione di eleggibilità venga introdotta mediante impugnazione del provvedimento, perchè, anche in tale ipotesi, la decisione verte non sull’annullamento dell’atto amministrativo, bensì sul diritto soggettivo perfetto inerente all’elettorato attivo o passivo (tra le altre, Cass., S.U., 6 aprile 2012, n. 5574; Cass., S.U., 27 luglio 2015, n. 15691; Cass., S.U., 20 ottobre 2016, n. 21262; Cass., S.U., 26 maggio 2017, n. 13403; Cass., S.U., 17 febbraio 2022, n. 5209).
2.4. – Nella specie, quanto il (OMISSIS) ha effettivamente chiesto con l’impugnazione della delibera di decadenza dalla carica di componente del CPGT eletto dal Parlamento è la rimozione dell’atto reputato illegittimo al fine di poter continuare a svolgere l’incarico elettivo, con ciò postulando la tutela del proprio diritto soggettivo all’elettorato passivo, quale situazione che “rileva nella sua duplice portata genetica funzionale: di diritto alla acquisizione, non meno che alla conservazione dello status elettivo” (così Cons. Stato, sez. V, 7 gennaio 2021, n. 215).
E una siffatta istanza ha investito un atto il cui fondamento si rinviene direttamente nella disposizione di legge (Decreto Legislativo n. 545 del 1992 art. 17, comma 2-ter), rientrando la delibera adottata dal CPGT – come in modo condivisibile messo in rilievo dal pubblico ministero nelle proprie conclusioni scritte – “nel perimetro dell’attività, vincolata, di accertamento della sussistenza dei requisiti legalmente necessari per il mantenimento della carica di componente dell’organo di autogoverno della giustizia tributaria, ivi compresi quelli costituenti un prius logico del diritto di elettorato passivo”.
In questa prospettiva, infatti, con l’anzidetta delibera il CPGT ha, dapprima, qualificato la fattispecie legale quale disciplinante una ipotesi di incompatibilità dalla carica elettiva e, quindi, operato la sussunzione in essa delle condotte materiali ascritte al (OMISSIS), siccome reputate tali da integrare, proprio alla stregua di quanto stabilito dal citato art. 17, comma 2-ter, “attività suscettibile di interferire con le funzioni degli organi di giustizia tributaria”.
Una operazione complessiva, questa, alla quale la coerente natura di procedimento di sussunzione del fatto materiale nel paradigma di legge (secondo lo schema norma-fatto-effetto) non viene affatto elisa dall’ulteriore colorazione di disvalore specificamente attribuito alle condotte oggetto di considerazione.
Con l’ulteriore necessaria precisazione che al sindacato sulla legittimità dei contenuti dell’operazione sussuntiva compiuta dal CPGT – dalla individuazione della causa di incompatibilità nella disposizione di cui al citato art. 17, comma 2-ter, letta nel contesto dell’assetto delineato dal Decreto Legislativo n. 545 del 1992, sino alla riconduzione del fatto in detta norma – non può, all’evidenza, procedersi in questa sede, investendo esso questioni di merito e non di giurisdizione.
In definitiva, la delibera di decadenza adottata nei confronti del (OMISSIS) integra non già un provvedimento autoritativo, tale da porre l’interessato al cospetto del “potere”, ma un atto solo ricognitivo degli anzidetti presupposti legali, il quale viene ad incidere sulla pretesa alla continuazione nel munus pubblico elettivo e, quindi, alla permanenza del relativo incarico, ossia su una situazione la cui consistenza è di diritto soggettivo perfetto, garantito dall’art. 51 Cost. (in questi termini cfr., ancora, Cons. Stato n. 215/2021, cit.).
3. – Il ricorso va, dunque, accolto e, di conseguenza, dichiarata, nella presente controversia, la giurisdizione del giudice ordinario.
La peculiarità della vicenda, che colora di novità anche le questioni trattate, induce alla compensazione integrale delle spese del giudizio.
P.Q.M.
accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale rimette le parti; spese interamente compensate.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite civili, in data 13 settembre 2022.