Ordinanza 29561/2021
Azione revocatoria – Atto di donazione compiuto da un pubblico dipendente – Giurisdizione della Corte dei Conti
L’azione revocatoria promossa dal Procuratore regionale della Corte dei Conti davanti alla relativa Sezione giurisdizionale per la declaratoria di inefficacia, ai sensi dell’art. 2901 c.c., dell’atto di donazione compiuto da un pubblico dipendente nei confronti del quale sono stati eseguiti accertamenti sfociati nell’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativo-contabile, spetta alla giurisdizione della Corte dei Conti, tanto più che la natura strumentale ed accessoria dell’azione revocatoria consente di non ritenerla estranea alla materia della contabilià’ pubblica che l’art. 103 Cost., comma 2, riserva, come giudice naturale, alla cognizione della Corte dei Conti.
Questione di legittimità costituzionale per contrasto con gli artt. 103, e 3, 24, 25 e 111 cost. – Manifesta infondatezza
È manifestamente infondata la questione di costituzionalità per contrasto con gli artt. 103, comma 2, e 3, 24 25 e 111 Cost., dell’art. 73 del d.lgs. n. 174 del 2016 (Codice della giustizia contabile), in forza del quale l’azione revocatoria esercitata dal Procuratore regionale della Corte dei conti per la tutela dei crediti erariali appartiene alla giurisdizione esclusiva della Corte dei conti, in quanto la natura accessoria e strumentale di tale azione rispetto alla riparazione del danno erariale palesa come ragionevolmente esercitata la discrezionalità del legislatore nella definizione concreta della materia di contabilità pubblica.
Cassazione Civile, Sezioni Unite, Ordinanza 22-10-2021, n. 29561 (CED Cassazione 2021)
Art. 2901 cc (Revocatoria ordinaria) – Giurisprudenza
FATTI DI CAUSA
1. – Con sentenza n. 509/2017, la Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per la Regione Siciliana ha condannato la società cooperativa a responsabilità limitata (OMISSIS) (dichiarata fallita con sentenza n. (OMISSIS) del Tribunale di Marsala), unitamente a (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS), rispettivamente presidente, vicepresidente e consigliere di amministrazione della predetta società, al pagamento, in solido, della somma di Euro 4.689.480 in favore dell’Assessorato regionale del turismo, dello sport e dello spettacolo e della somma di Euro 416.667,42 in favore del Ministero dello sviluppo economico, oltre accessori, per avere illegittimamente chiesto e ottenuto contributi pubblici per l’ampliamento di una struttura turistica ricettiva già esistente, trasformata in villaggio/albergo a 4 stelle.
2. – Nella pendenza dell’appello avverso tale pronuncia, promosso da tutti i soggetti condannati in primo grado, il pubblico ministero contabile, al fine di garantire il credito erariale derivante dalla sentenza di condanna, con citazione depositata l’8 gennaio 2018 ha convenuto in giudizio, dinanzi alla Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per la Regione Siciliana, (OMISSIS) e (OMISSIS), chiedendo, ai sensi dell’art. 2901 c.c., la declaratoria di inefficacia, nei confronti dell’Assessorato regionale e del Ministero dello sviluppo economico, dell’atto di donazione (stipulato in data 18 novembre 2014 ai rogiti del notaio (OMISSIS) di (OMISSIS)) con cui (OMISSIS) aveva trasferito alla figlia (OMISSIS) un lotto di terreno sito in (OMISSIS).
3. – Con sentenza n. 743/2018, il Giudice di primo grado ha accolto l’azione revocatoria.
4. – La Sezione giurisdizionale d’appello per la Regione Siciliana della Corte dei Conti, con sentenza n. 70/A/2019 resa pubblica mediante deposito in segreteria l’11 luglio 2019, ha rigettato gli appelli, principale ed incidentale, proposti, rispettivamente, dalla (OMISSIS) e dalla (OMISSIS).
4.1. – Per quanto in questa sede ancora rileva, il giudice contabile d’appello, nel disattendere l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalle difese delle appellanti, ha affermato che la giurisdizione in tema di azione revocatoria proposta dal pubblico ministero contabile spetta alla Corte dei Conti, essendo il predetto mezzo di conservazione della garanzia patrimoniale strumentale all’azione di responsabilità amministrativa per danno erariale e, dunque, rivolto a tutelare le ragioni creditorie rientranti nella competenza giurisdizionale della Corte dei Conti. La Sezione giurisdizionale d’appello per la Regione Siciliana ha altresi’ dichiarato manifestamente infondato il dubbio di legittimità costituzionale della disposizione che devolve al giudice contabile la giurisdizione in materia di azioni a tutela delle ragioni del creditore, ivi compresi i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale.
5. – Per la cassazione della sentenza della Corte dei conti, Sezione giurisdizionale d’appello per la Regione Siciliana, (OMISSIS) ha proposto ricorso, con atto notificato il 3 febbraio 2020, sulla base di un motivo. La ricorrente ha chiesto che le Sezioni Unite cassino senza rinvio la sentenza impugnata e dichiarino il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti, previa proposizione, innanzi alla Corte costituzionale, della questione di legittimità costituzionale dell’art. 73 codice di giustizia contabile, approvato con il Decreto Legislativo 26 agosto 2016, n. 174, nella parte in cui attribuisce al pubblico ministero contabile la possibilità di esercitare davanti alla Corte dei Conti l’azione revocatoria disciplinata dagli artt. 2901 c.c. e segg., in relazione agli artt. 3, 24, 25 Cost., art. 103 Cost., comma 2 e art. 111 Cost..
6. – Ha resistito, con controricorso, il Procuratore Generale, rappresentante il pubblico ministero presso la Corte dei Conti, concludendo per l’infondatezza del ricorso e la conferma della giurisdizione della Corte dei Conti.
7. – Il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale ai sensi dell’art. 380-bis.1 c.p.c..
8. – Il Procuratore Generale della Corte di cassazione ha depositato conclusioni scritte, chiedendo il rigetto del ricorso. Il pubblico ministero ricorda che le Sezioni Unite hanno già riconosciuto sia la strumentalità dell’azione revocatoria, cosi’ da inglobarla tra gli strumenti di conservazione della garanzia patrimoniale, sia la sua accessorietà, in modo da renderla compatibile con la nozione di contabilità pubblica ai sensi dell’art. 103 Cost..
9. – La ricorrente, a sua volta, ha depositato una memoria illustrativa, nella quale rileva che il semplice rapporto di strumentalità che lega l’azione revocatoria ordinaria all’azione di responsabilità amministrativa per danno erariale non sarebbe di per sè idoneo a giustificare sul piano costituzionale l’espansione della giurisdizione contabile.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. – Con l’unico motivo (difetto di giurisdizione della Corte dei conti in relazione agli artt. 3, 24, 25 Cost., art. 103 Cost., comma 2 e art. 111 Cost. e all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1 e art. 362 c.p.c., comma 1), la ricorrente sostiene che l’art. 73 del codice di giustizia contabile, applicabile ratione temporis, nella parte in cui, a tutela delle ragioni del creditore, attribuisce al pubblico ministero contabile la possibilità di esercitare l’azione revocatoria dinanzi alla Corte dei Conti, sarebbe in contrasto con l’art. 103 Cost., comma 2, il quale avrebbe mantenuto la Corte dei conti come giudice speciale soltanto nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge, intendendo con quest’ultima espressione riferirsi “ai giudizi già affidati alla Corte dei Conti dalla legge ordinaria prima dell’avvento della Costituzione”.
Ad avviso della ricorrente, l’azione revocatoria non potrebbe farsi rientrare tra le materie di contabilità pubblica, perchè essa incide esclusivamente su beni e posizioni giuridiche di soggetti terzi, per i quali non sarebbe configurabile il rapporto di servizio, indefettibile presupposto per la sussistenza della giurisdizione contabile.
La difesa della ricorrente sostiene che il fine di realizzare una più efficace tutela dei crediti erariali non sarebbe prerogativa esclusiva della giurisdizione contabile.
D’altra parte – si osserva – prima della introduzione della disposizione interpretativa, di cui alla L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 174, non si dubitava della giurisdizione del giudice ordinario in merito all’azione revocatoria promossa dall’Amministrazione creditrice sul presupposto della non ascrivibilità della stessa alla contabilità pubblica, anche se, pure allora, si trattava di un’azione accessoria e strumentale all’azione di responsabilità amministrativa.
Ad avviso della ricorrente, se fosse sufficiente la natura accessoria e strumentale dell’azione revocatoria rispetto all’azione di responsabilità amministrativa a giustificare l’attribuzione della giurisdizione alla Corte dei Conti, lo stesso dovrebbe valere anche per le azioni di garanzia e per l’azione esecutiva e, comunque, per i relativi giudizi di opposizione, che invece, secondo la costante giurisprudenza, ricadono nella giurisdizione del giudice ordinario.
Una conclusione contraria sarebbe, secondo la difesa della (OMISSIS), in contrasto con gli artt. 3, 24, 25 e 111 Cost., perchè, a parità di posizioni tutelate, alla Corte dei Conti sarebbero affidate materie e competenze attribuite al giudice ordinario, in violazione del principio del giudice precostituito dalla stessa Costituzione, imponendosi un regime processuale differenziato in violazione del principio di uguaglianza, per la totale difformità delle regole formali e sostanziali che disciplinano i diversi procedimenti giurisdizionali e che incidono notevolmente sulle esigenze di effettività e durata del processo poste a tutela di ogni cittadino.
2. – Il motivo è infondato.
3. – Costituisce ius receptum che l’azione revocatoria ai sensi dell’art. 2901 c.c., promossa dal Procuratore regionale della Corte dei conti al fine di realizzare la tutela dei crediti erariali, appartiene alla giurisdizione della Corte dei Conti (da ultimo, in questo senso, Cass., Sez. Un., 20 luglio 2021, n. 20869).
4. – Tale individuazione del giudice munito di competenza giurisdizionale si radica direttamente sul dato normativo.
Infatti, il codice di giustizia contabile, approvato con il Decreto Legislativo 26 agosto 2016, n. 174, applicabile alla presente vicenda ratione temporis, all’art. 73, sotto la rubrica “Mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale ed altre azioni”, attribuisce al pubblico ministero contabile, “al fine di realizzare la tutela dei crediti erariali”, il potere di “esercitare tutte le azioni a tutela delle ragioni del creditore previste dalla procedura civile, ivi compresi i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale di cui al Libro VI, Titolo III, Capo V, del codice civile”.
La disposizione contenuta nel codice di giustizia contabile riproduce, nella sostanza, la L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 174 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), il quale ha previsto che “Al fine di realizzare una più efficace tutela dei crediti erariali, l’art. 26 del regolamento di procedura di cui al Regio Decreto 13 agosto 1933, n. 1038, si interpreta nel senso che il procuratore regionale della Corte dei Conti dispone di tutte le azioni a tutela delle ragioni del creditore previste dal codice di procedura civile, ivi compresi i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale di cui al libro VI, titolo III, capo V, del codice civile”.
La disciplina normativa, dunque, per un verso, contempla espressamente tra le azioni proponibili dal pubblico ministero presso la Corte dei Conti l’azione revocatoria, essendo questa compresa tra i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale, e, per l’altro verso, definisce in chiave strumentale l’ambito di estensione della giurisdizione contabile, individuandolo esplicitamente nel fine di realizzare la tutela dei crediti erariali.
Ciò che rileva al fine di radicare la giurisdizione contabile è che l’azione promossa dal Procuratore regionale sia diretta a tutelare il credito erariale.
Tale nesso di strumentalità è senz’altro ravvisabile nella specie, atteso che il pubblico ministero ha promosso l’azione al fine di garantire il credito risarcitorio derivante da una sentenza di condanna per danno erariale emessa dalla Sezione giurisdizionale di primo grado della Corte dei Conti, a fronte del compimento di un atto di donazione da parte di uno dei condannati in favore della figlia, atto ritenuto pregiudizievole per le ragioni di credito vantate dalle Amministrazioni pubbliche.
5. – Le Sezioni Unite (Cass., Sez. Un., 22 ottobre 2007, n. 22059) hanno già affermato – alla luce del quadro normativo risultante dalla L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 174, – che l’azione revocatoria promossa dal Procuratore regionale della Corte dei Conti davanti alla relativa Sezione giurisdizionale per la declaratoria di inefficacia, ai sensi dell’art. 2901 c.c., dell’atto di donazione compiuto da un pubblico dipendente nei confronti del quale sono stati eseguiti accertamenti sfociati nell’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativo-contabile, spetta alla giurisdizione della Corte dei Conti, tanto più che la natura strumentale ed accessoria dell’azione revocatoria consente di non ritenerla estranea alla materia della contabilità pubblica che l’art. 103 Cost., comma 2, riserva, come giudice naturale, alla cognizione della Corte dei Conti.
In questa stessa prospettiva, si è affermato (Cass., Sez. Un., 3 luglio 2012, n. 11073) che l’azione revocatoria esercitata dal Procuratore regionale della Corte dei Conti, ai sensi della L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 174, non appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, ma alla giurisdizione esclusiva della Corte dei conti. Infatti tale norma: interpreta l’art. 26 del regolamento di procedura dei giudizi innanzi alla Corte dei Conti di cui al Regio Decreto n. 1038 del 1933, ed è inserita, quindi, nel corpo della disciplina dei giudizi di pertinenza della Corte dei Conti; conferisce la legittimazione attiva al Procuratore regionale contabile, organo abilitato a svolgere le proprie funzioni unicamente davanti al giudice presso il quale è istituito; mira a realizzare una più efficace tutela dei crediti erariali, tutela accessoria e strumentale a quella fornita dalle azioni di responsabilità erariale; trova “copertura” nell’art. 103 Cost., comma 2, in quanto, nonostante l’eventuale coinvolgimento di diritti di terzi, estranei al rapporto di servizio con la P.A., attiene comunque alle materie di contabilità pubblica, riservate alla giurisdizione della Corte dei Conti.
6. – L’attrazione dell’azione revocatoria promossa dal pubblico ministero contabile a tutela del credito erariale nell’ambito della giurisdizione della Corte dei Conti manifestamente non contrasta con i parametri costituzionali evocati dalla ricorrente.
6.1. – Non contrasta, innanzitutto, con l’art. 103 Cost., comma 2.
La devoluzione alla giurisdizione del giudice contabile della controversia in argomento, difatti, è coerente con lo scopo della disposizione, esplicitato nel fine di realizzare una più efficace tutela dei crediti erariali.
Apprestare questa tutela indubitabilmente compete alla Corte dei Conti, tanto più che i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale a tutela delle ragioni del creditore svolgono, rispetto all’azione di condanna per danno erariale, carattere accessorio e strumentale.
Va al riguardo ricordato che la Corte costituzionale (sentenza n. 29 del 1995) ha avuto occasione di rilevare che, nell’ambito delle trasformazioni istituzionali degli ultimi decenni, la prassi giurisprudenziale e le leggi di attuazione della Costituzione hanno esteso l’ambito delle funzioni demandato alla Corte dei Conti, “esaltandone il ruolo complessivo quale garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e, in particolare, della corretta gestione delle risorse collettive” e quale “organo posto a tutela degli interessi obiettivi della pubblica amministrazione, sia statale sia regionale sia locale”.
La giurisdizione “nelle materie di contabilità pubblica”, come prevista dalla Costituzione e alla stregua della sua conformazione storica, è dotata di una tendenziale generalità (Corte Cost., sentenze n. 102 del 1977 e n. 33 del 1968).
Per un verso essa è suscettibile di espansione in via interpretativa, quando sussistano i presupposti soggettivi e oggettivi della responsabilità per danno erariale, ma ciò solo “in carenza di regolamentazione specifica da parte del legislatore che potrebbe anche prevedere la giurisdizione ed attribuirla ad un giudice diverso” (Corte Cost., sentenza n. 641 del 1987).
Per l’altro verso, appartiene alla discrezionalità del legislatore, che deve essere circoscritta all’apprezzamento ragionevole dei motivi di carattere ordinamentale e, particolarmente, di quelli riconducibili agli equilibri costituzionali, la definizione concreta della materia di contabilità pubblica, da attribuire alla giurisdizione della Corte dei Conti, cosi’ come appartiene al legislatore, nel rispetto delle norme costituzionali, la determinazione dell’ampiezza di ciascuna giurisdizione (Corte Cost., sentenza n. 385 del 1996).
Nella specie, la discrezionalità del legislatore è stata ragionevolmente esercitata, giacchè la rilevata natura accessoria e strumentale di un’azione come la revocatoria consente di ritenere che essa non sia estranea alle “materie della contabilità pubblica”, che l’art. 103 Cost., riserva alla cognizione della Corte dei Conti, insieme comunque con le “altre specificate dalla legge”: si tratta di un mezzo rivolto anch’esso, sia pure in via indiretta ma in termini cospiranti di effettività, a quella riparazione del danno erariale, sulla quale la giurisdizione compete alla Corte dei Conti.
6.2. – La devoluzione alla Corte dei Conti dell’azione revocatoria promossa dal pubblico ministero contabile a tutela del credito erariale neppure contrasta con gli artt. 3, 24, 25 e 111 Cost..
I principi di uguaglianza e di ragionevolezza non sono violati, poichè la responsabilità amministrativa per danno erariale ha proprie particolarità, che si riflettono anche sulla conservazione della garanzia rappresentata dal patrimonio del debitore. Proprio la Corte dei conti è il giudice “naturale”, nelle materie della contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge.
Il coinvolgimento di diritti soggettivi, anche di terzi, è conseguenza della configurazione data alla giurisdizione contabile ancora dalla Costituzione.
L’esenzione delle decisioni della Corte dei conti dal ricorso per Cassazione per violazione di legge è stabilita anch’essa dalla Costituzione.
Nè è configurabile alcuna violazione dei principi del giusto processo, atteso che la giurisdizione contabile assicura una tutela piena ed effettiva secondo i principi della Costituzione e del diritto Europeo.
7. – Il ricorso è rigettato.
8. – Non vi è luogo a pronuncia sulle spese, stante la posizione di parte solo in senso formale del Procuratore generale della Corte dei Conti. Il Procuratore generale, infatti, cosi’ come non può sostenere l’onere delle spese processuali nel caso di sua soccombenza, al pari di ogni altro ufficio del pubblico ministero, non può essere destinatario di una pronuncia attributiva della rifusione delle spese quando, come nella specie, soccombente risulti il suo contraddittore.
9. – Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è rigettato, ricorrono i presupposti processuali per dare atto – ai sensi dell’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, che ha aggiunto il comma 1 -quater all’art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. n. 115 del 2002 – della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, se dovuto.
P.Q.M.
rigetta il ricorso.
Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1 -bis dello stesso art. 13, se dovuto.
Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del 19 ottobre 2021.