Ordinanza 8057/2016

Azione risarcitoria per lesione dell’affidamento su atto annullato in autotutela – Giurisdizione amministrativa esclusiva

Nelle materie di giurisdizione amministrativa esclusiva, ai sensi dell’art. 35 del d.lgs. n. 80 del 1998, sostituito dall’art. 7 della l. n. 205 del 2000 (applicabile “ratione temporis”), l’azione risarcitoria per lesione dell’affidamento riposto sulla legittimità dell’atto amministrativo poi annullato in autotutela rientra nella cognizione del giudice amministrativo e non può essere proposta al giudice ordinario, poiché l’azione amministrativa illegittima – composta da una sequela di atti intrinsecamente connessi – non può essere scissa in differenti posizioni da tutelare, essendo controverso l’agire provvedimentale nel suo complesso, del quale l’affidamento costituisce un riflesso, privo di incidenza sulla giurisdizione.

Cassazione Civile, Sezioni Unite, Ordinanza 21-04-2016, n. 8057  (CED Cassazione 2016)

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

(OMISSIS), quale legale rappresentante della (OMISSIS) sas, ha proposto ricorso per regolamento di giurisdizione con riferimento al giudizio dallo stesso proposto davanti al tribunale di Cuneo nei confronti del Comune di Saluzzo per il risarcimento dei danni conseguenti alla lesione dell’affidamento indotto da atti amministrativi del Comune.

In particolare, ha riferito di avere ottenuto nel 1997 una concessione edilizia per la costruzione di silos per cereali, con la realizzazione delle opere autorizzate.

Ad ultimazione dei lavori avvenuta, però, il Comune, con provvedimento del 7.10.1997, annullò la concessione e, con provvedimento in data 11.11.1997, ordinò la demolizione di quanto realizzato.

Questo provvedimento fu impugnato davanti al Consiglio di Stato che lo annullò ritenendo illegittima la revoca della concessione.

Il ricorrente sostiene di avere utilizzato le opere e di avere subito danni conseguenti alla lesione dell’affidamento riposto, sia nella concessione, poi annullata in autotutela, sia nel provvedimento di revoca, dichiarato successivamente illegittimo dal giudice amministrativo.

Il Comune di Saluzzo, nel giudizio di merito, eccepì il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.

Di qui la proposizione del presente regolamento di giurisdizione.

Resiste con controricorso il Comune di Saluzzo.

Le parti hanno anche presentato memoria.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Preliminarmente, non sussistono ragioni che precludano la proposizione del regolamento di giurisdizione.

Questo, infatti, può essere proposto da ciascuna parte, e quindi anche dall’attore nel giudizio di merito, essendo evidente, in presenza di ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito (nella specie originati dall’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Comune convenuto nel giudizio di merito) la sussistenza di un interesse concreto ed immediato ad una risoluzione della questione da parte delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, in via definitiva ed immodificabile.

E ciò al fine di evitare che la sua risoluzione in sede di merito possa incorrere in successive modifiche nel corso del giudizio, ritardando la definizione della causa, nell’ottica anche di ottenere un giusto processo in tempi ragionevoli (fra le varie S.U. ord. 20.10.2014 n. 22116; S.U. 2011 n. 15237; S.U. ord, 14.6.2007 n. 13892; S.U. ord. 21.9.2006 n. 20504).

L’accesso alla giustizia amministrativa presuppone l’esistenza di una controversia sul legittimo esercizio di un potere autoritativo (artt. 103 e 113 Cost.).

Quando sussista una tale controversia, nelle materie di giurisdizione esclusiva, al giudice amministrativo è attribuita la giurisdizione in ordine alla domanda di risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica (Decreto Legislativo n. 80 del 1998, art. 35, come sostituito dalla L. n. 205 del 2000, art. 7).

Con questa disposizione, il legislatore, se ha inteso rendere piena ed effettiva la tutela del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione, concentrando davanti al giudice amministrativo, non solo la fase del controllo di legittimità dell’azione amministrativa, ma anche quella del risarcimento del danno, non ha tuttavia individuato una nuova materia attribuita alla giurisdizione del giudice amministrativo (Corte cost., sent. n. 281 del 2004).

L’attribuzione a tale giudice della tutela risarcitoria per effetto della illegittimità degli atti amministrativi costituenti esercizio di potere autoritativo costituisce, quindi, uno strumento di tutela ulteriore e di completamento rispetto a quello classico, di tipo demolitorio.

Èstato anche chiarito che la possibilità per il soggetto danneggiato dall’azione autoritativa della pubblica amministrazione di ottenere il risarcimento del danno successivamente alla proposizione di un’azione demolitoria non determina il venir meno, nelle materie di giurisdizione esclusiva, della giurisdizione amministrativa (S.U. n. 5025 del 2010; S.U. n. 26023 del 2008).

In ogni caso, la sussistenza della giurisdizione amministrativa, anche nel caso in cui l’azione di danno venga svolta autonomamente e successivamente rispetto alla domanda volta alla rimozione del provvedimento illegittimo, presuppone che il danno di cui si chiede il risarcimento nei confronti della pubblica amministrazione sia causalmente collegato alla illegittimità del provvedimento amministrativo.

Ora, nel caso in esame l’esposizione – peraltro assai frammentaria fatta nell’atto introduttivo del giudizio di merito – evidenzia che in sostanza il danno subito è la conseguenza della illegittimità dei provvedimenti sfavorevoli – relativi alla concessione edilizia dapprima rilasciata e successivamente annullata in autotutela ed alla revoca della stessa concessione – atto quest’ultimo che lo stesso ricorrente ha impugnato vittoriosamente davanti al giudice amministrativo.

Di qui, la successiva richiesta di danni per la lesione dell’interesse leso e dell’affidamento riposto nella legittimità degli atti amministrativi.

La tutela risarcitoria è, quindi, la conseguenza di un illegittimo potere esercitato nei confronti del privato (S.U. n. 10305 del 2013; S.U.n. 21590 del 2013; S.U. n. 6594 del 2011).

Nè, su questo impianto, produce alcun effetto, ai fini della giurisdizione, il provvedimento di annullamento in autotutela che, nell’ambito della sequenza procedimentale descritta acquista il valore di mero fatto, superato dal provvedimento giurisdizionale adottato dal Consiglio di Stato.

Ciò che si vuol dire, in definitiva, è che l’azione amministrativa illegittima composta da una sequela di atti intrinsecamente connessi – non può essere scissa in differenti posizioni da tutelare. È l’agire provvedimentale nel suo complesso che è messo in discussione, mentre l’affidamento – nella legittimità di tali atti – non è altro che un profilo riflesso senza alcuna incidenza ai fini dell’affermazione della giurisdizione.

Conclusivamente, è dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.

Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni Unite, dichiara la giurisdizione del Giudice amministrativo. Condanna il ricorrente nella qualità al pagamento delle spese che liquida in complessivi Euro 17.500,00, di cui Euro 17.300,00 per onorari, oltre spese generali ed accessori di legge.