Ordinanza 9626/2018
Danni sofferti dal privato proprietario di un fondo danneggiato dalla fauna selvatica – Legge della regione campania n. 14 del 2015 – Domanda di indennizzo – Legittimazione passiva
In tema di danni sofferti dal privato proprietario di un fondo danneggiato dalla fauna selvatica, la domanda di condanna della P.A. al pagamento dell’indennizzo riconosciuto dall’art. 26 della legger. Campania n. 8 del 1996 va proposta nei confronti della regione, indipendentemente dalla data di verificazione del fatto, atteso che le funzioni di controllo del territorio, prima delegate alle province, sono state ritrasferite alla regione dall’art. 3 della legge r. Campania n. 14 del 2015 e che l’art. 1, comma 96, lett. c), della legge n. 56 del 2014, recante disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni, prevede che l’ente subentrante nella funzione succede anche nei rapporti attivi e passivi in corso, compresi quelli contestati in sede giudiziale.
Cassazione Civile, Sezione 3, Ordinanza 19-04-2018, n. 9626 (CED Cassazione 2018)
Art. 2051 cc (Danno cagionato da cosa in custodia) – Giurisprudenza
RAGIONI IN FATTO E IN DIRITTO DELLA DECISIONE
La Regione Campania propone ricorso per cassazione notificato in data 27 febbraio e 3 marzo 2015, articolato in due motivi, nei confronti della Provincia di Avellino e di (OMISSIS), per la cassazione della sentenza n. 1840 / 2014 depositata il 23.7.2014 dal Tribunale di Avellino, non notificata.
Rappresenta che la (OMISSIS) aveva fatto domanda di indennizzo per i danni subiti alla sua proprietà dalla incursione di animali selvatici (cinghiali), Legge Regionale Campania n. 8 del 1996, ex art. 26 nei confronti della Provincia di Avellino, la quale, eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva, aveva chiamato in causa la Regione. Il giudice di pace, con pronuncia interamente confermata dal tribunale, condannava la Regione al risarcimento dei danni, sul presupposto che la legge nazionale attribuisse alle Regioni poteri di gestione, controllo e tutela del territorio, riservando alle Province funzioni meramente amministrative in materia di caccia e protezione della fauna, delegate ad esse dalla legge n. 142 del 1990.
Resiste la Provincia di Avellino con controricorso illustrato da memoria.
Con il primo motivo, la Regione Campania deduce la violazione e falsa applicazione della legge n. 157 del 1992, art. 9, nonchè della Legge Regionale campana n. 142 del 1990, ex art. 26 laddove il tribunale ha rigettato la proposta eccezione di carenza di legittimazione passiva della Regione. Segnala che la (OMISSIS) non aveva agito ex art. 2043 o 2051 c.c., ma aveva chiesto il riconoscimento del diritto all’indennizzo previsto dalla Legge Regionale Campania n. 142 del 1990, ex art. 26 per danni all’agricoltura conseguenti alla incursione di animali selvatici. Richiama alcuni precedenti di legittimità in cui – proprio sulla base della predetta legge regionale campana – si è giunti ad affermare la legittimazione della stessa Provincia di Avellino, sulla base della delega ad essa, da parte della regione, delle competenze in materia di controllo del territorio.
Fa presente come dal quadro normativo emerga che la Regione ha essenzialmente una funzione di regolamentazione normativa, mentre alla Provincia è demandata l’attuazione delle previsioni normative, e che le domande di indennizzo si propongono, sulla base della legge regionale, direttamente nei confronti della Provincia, che le esamina, liquida il danno e provvede a pagare attingendo da un fondo regionale costituito allo scopo, ove tutte le province della Regione Campania possono attingere.
Con il secondo motivo, la ricorrente deduce la violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, assumendo che il tribunale non avrebbe correttamente inquadrato la fattispecie nel quadro normativo sopra indicato concernente la corresponsione agli agricoltori degli indennizzi per i danni al terreno e alle colture derivanti da incursioni di animali selvatici, facendo piuttosto riferimento alla responsabilità dell’amministrazione regionale per danni alle vetture provocati da fauna selvatica (in applicazione della norma generale dettata dall’art. 2043 c.c., o dell’ipotesi di responsabilità per custodia, comunque non pertinenti con le ipotesi specifiche previste dalla normativa regionale speciale.
Nella memoria illustrativa, la Provincia di Avellino segnala che il quadro normativo di riferimento è radicalmente mutato, in quanto con la legge n. 56 del 2014, recante Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni, sono state ritrasferite alle Regioni alcune competenze negli anni delegate alle Province, nell’ambito di un programma di soppressione o comunque di ridimensionamento dei compiti di questi ultimi enti territoriali. Segnala altresì che alla predetta legge si è data attuazione, nell’ambito territoriale campano, con la legge regionale Campania n. 14 del 2015, che esplicitamente individua, tra le funzioni riallocate in capo alle Regioni, anche quelle in materia di agricoltura, caccia e pesca. La controricorrente sostiene quindi che la normativa sopravvenuta sottrae alla Provincia ogni funzione relativa alla materia oggetto della lite, per riallocarla in capo alla Regione e che quindi, se anche si volesse ritenere esistente la legittimazione passiva della Provincia in riferimento al quadro normativo preesistente, la stessa si debba senz’altro escludere in base al quadro normativo vigente. Aggiunge che le disposizioni in questione non si applicano solo per il futuro, ma sono immediatamente applicabile ai casi pendenti, in virtù della norma transitoria espressa contenuta nella predetta legge n. 56 del 2014, art. 1, comma 96, il quale prevede che “l’ente che subentra nella funzione succede anche nei rapporti attivi e passivi in corso, compreso il contenzioso”. In memoria, la Provincia di Avellino segnala anche che la Regione Campania si è immediatamente conformata al mutamento normativo, avviando essa stessa il procedimento amministrativo tutte le volte che sono richiesti danni da fauna selvatica.
La considerazione della nuova normativa segnalata dalla Provincia di Avellino, la sua interpretazione e la individuazione della sua immediata portata applicativa o meno appaiono dirimenti ai fini della risoluzione della questione in esame.
In relazione alla più ampia problematica dei danni provocati, a persone o cose, da fauna selvatica, questa Corte ha più volte avuto modo di affermare, in ipotesi in cui era stata esercitata l’azione di responsabilità civile, ex art. 2043 c.c., che, posto che l’esercizio delle funzioni amministrative in materia di flora e di fauna, nei profili che afferiscano a zone intercomunali o all’intero territorio provinciale, spetta, in via di principio, alle Province, ai sensi del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267, art. 19, lettera e) e f e che dette funzioni devono, però, essere organizzate dalla Regione, titolare delle relative potestà, per l’affermazione della responsabilità, ai sensi dell’art. 2043 c.c., in relazione ai danni provocati da animali selvatici, si deve indagare, di volta in volta, se l’ente delegato sia stato ragionevolmente posto in condizioni di adempiere ai compiti affidatigli, o sia un “nudus minister”, senza alcuna concreta ed effettiva possibilità operativa (Cass. n.26197 del 2011 in una fattispecie relativa a risarcimento dei danni cagionati da istrici in una piantagione di iris e fresie nel territorio della Regione Calabria); v. anche Cass. n. 4201, secondo la quale sebbene la fauna selvatica rientri nel patrimonio indisponibile dello Stato, la legge 11 febbraio 1992, n. 157 attribuisce alle Regioni a statuto ordinario il potere di emanare norme relative alla gestione ed alla tutela di tutte le specie della fauna selvatica (art. 1, comma 3) ed affida alle medesime i poteri di gestione, tutela e controllo, riservando invece alle Province le relative funzioni amministrative ad esse delegate ai sensi della legge 8 giugno 1990, n. 142 (art. 9, comma 1). Ne consegue che la Regione, anche in caso di delega di funzioni alle Province, è responsabile, ai sensi dell’art. 2043 c.c., dei danni provocati da animali selvatici a persone o a cose, il cui risarcimento non sia previsto da specifiche norme, a meno che la delega non attribuisca alle Province un’autonomia decisionale ed operativa sufficiente a consentire loro di svolgere l’attività in modo da poter efficientemente amministrare i rischi di danni a terzi e da poter adottare le misure normalmente idonee a prevenire, evitare o limitare tali danni.
Pertanto, in relazione alla proposizione della azione generale di responsabilità, il discrimen era stato collocato, prima dei cambiamenti normativi sopra indicati, sull’individuazione dell’ente territoriale che, in base alla normativa regionale concretamente applicabile integrata con quella nazionale, eserciti effettivamente il controllo sul territorio, soggetto normalmente individuato nella Regione, sulla base della precedente ripartizione di competenze, a meno che non fosse ben individuata la delega delle funzioni anche di controllo alla Provincia.
Nel caso in esame, in cui il danneggiato agisce, sulla base della normativa regionale, per ottenere l’indennizzo previsto dalla Legge Regionale Campania n. 8 del 1996, e quindi sulla base della ripartizione di competenze tra Regione e Provincia stabilite da quella legge regionale, la decisione della corte di merito, nel contesto normativo precedente alla introduzione delle modifiche normative di cui alla Legge Nazionale del 2014 e alla successiva Legge Regionale Campania del 2015, sarebbe stata errata. In primo luogo, essa si arresta all’esame della normativa nazionale e non scende al necessario e imprescindibile esame della normativa regionale. Inoltre, dall’esame della Legge Regionale Campania n. 8 del 1996 discende che le competenze in materia di controllo del territorio erano state dettagliatamente trasferite alla provincia, alla quale era stata attribuita la diretta gestione, sia pur attingendo a fondi regionali, e che l’art. 26 predetta legge disciplina accuratamente il procedimento per ottenere la liquidazione dell’indennizzo stesso affidandone la totale gestione, comprensiva dell’accertamento del diritto all’indennizzo e della liquidazione dello stesso, alla provincia (sebbene con fondi regionali).
Per cui, sulla base della legge n. 9 del 1996, si sarebbe pervenuti all’accoglimento del primo motivo di ricorso ed all’affermazione della legittimazione passiva della provincia di Avellino.
In questo senso si è già espressa Cass. n. 26536 del 2007, secondo la quale, in tema di risarcimento dei danni sofferti dal privato proprietario di un fondo danneggiato dalla fauna selvatica e dall’attività venatoria, la domanda di condanna della P.A. al pagamento dell’indennizzo riconosciuto dalla Legge Regionale Campania n. 8 del 1996, art. 26 va proposta nei confronti della provincia cui compete la procedura di accertamento del diritto all’indennizzo, di determinazione del suo concreto ammontare e di pagamento diretto con i fondi che annualmente la regione ha il dovere di alimentare e versare alla medesima amministrazione provinciale.
Se questo era il quadro precedente, non può non tenersi conto della normativa sopravvenuta, segnalata dalla controricorrente, il cui esame porta a conclusioni opposte. La Legge Regionale Campania n. 14 del 2015, in particolare, all’art. 3, ha espressamente indicato quali siano le funzioni riallocate in capo alla Regione, quelle confermate in capo alle Province e quelle escluse dal riordino), prevedendo espressamente che: “1. Sono riallocate alla Regione le seguenti funzioni non riconducibili alle funzioni fondamentali delle Province quali enti di area vasta di cui alla legge n. 56 del 2014, art. 1, comma 85: a) agricoltura, caccia e pesca,…”. Se quindi, in virtù della normativa precedente poteva ritenersi che fossero legittimate passivamente le province della Regione Campania, alle quali le funzioni di controllo del territorio erano state dettagliatamente delegate, in materia di danni da fauna selvatica, con la legge del 2015 tali funzioni sono tornate alla Regione che quindi, attualmente, è il soggetto legittimato passivamente.
Nel caso in esame, sia i fatti, risalenti al 2008, che l’inizio del giudizio di primo grado sono di certo anteriori alle modifiche normative e di regola, trattandosi di modifiche delle norme di diritto sostanziale applicabili, esse non dovrebbero applicarsi al giudizio in corso.
Però, c’è una disposizione espressa, che all’evidente scopo di razionalizzare la ridistribuzione di competenze nel più breve tempo possibile, prevede che l’ente subentrante subentri anche in tutti i rapporti attivi e passivi pendenti ed anche, espressamente, in relazione a quelli contestati: la legge n. 56 del 2014, art. 1, comma 96, lettera c) prevede infatti che:
c) l’ente che subentra nella funzione succede anche nei rapporti attivi e passivi in corso, compreso il contenzioso; il trasferimento delle risorse tiene conto anche delle passività; sono trasferite le risorse incassate relative a pagamenti non ancora effettuati, che rientrano nei rapporti trasferiti.
Deve pertanto concludersi che, sulla base della normativa applicabile al giudizio in corso, legittimata passivamente di fronte alle richieste di liquidazione di indennizzo per i danni riportati alle colture dalla irruzione sul fondo dalla fauna selvatica sia, nell’ambito regionale campano, la Regione Campania e non le singole province.
Il ricorso va pertanto rigettato.
In ragione dei mutamenti indicati, intervenuti in corso di causa, le spese del presente giudizio possono essere compensate.
Il ricorso per cassazione è stato proposto in tempo posteriore al 30 gennaio 2013, e la ricorrente risulta soccombente, pertanto è gravata dall’obbligo di versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1 bis dell’ art. 13, comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso. Spese compensate.
Dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte della ricorrente di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale.
Così deciso nella camera di consiglio della Corte di cassazione il 10 ottobre 2017