Ordinanza 9837/2023

Azione di risarcimento del danno alla salute nei confronti della P.A. – Fattispecie in tema di danno provocato da provvedimenti adottati in ambito di servizio pubblico scolastico – Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo

La domanda di risarcimento del danno alla salute nei confronti della P.A., avendo ad oggetto la tutela di un diritto soggettivo inviolabile (come tale, insuscettibile di affievolimento da parte di provvedimenti amministrativi) appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, a meno che non si verta in un’ipotesi di giurisdizione esclusiva, tornando, peraltro, ad applicarsi la regola generale della giurisdizione del giudice ordinario allorquando, anche nelle materie riservate alla giurisdizione esclusiva, la lesione della salute sia stata provocata non dall’adozione d’un provvedimento amministrativo, bensì da una mera attività materiale della P.A. (Nella specie, la S.C. – con riguardo alla domanda proposta da uno studente nei confronti del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, per il risarcimento del danno psichico subito a seguito dell’esclusione, in virtù di formali provvedimenti del consiglio di classe e del dirigente scolastico, dalla partecipazione a una gita scolastica – ha riconosciuto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, trattandosi di pregiudizio arrecato da un provvedimento adottato nello svolgimento di un pubblico servizio).

Cassazione Civile, Sezioni Unite, Ordinanza 13-4-2023, n. 9837   (CED Cassazione 2023)

Art. 2043 cc (Risarcimento per fatto illecito)

Art. 2059 cc (Danni non patrimoniali)

FATTI DI CAUSA

1. Nel 2011 (OMISSIS) convenne dinanzi al Tribunale di Firenze il
Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, nonché il
Liceo Scientifico (OMISSIS), esponendo che:

-) nell’anno 2007 aveva frequentato la quinta classe, sezione “D”,
del liceo scientifico (OMISSIS);

-) nel corso dell’anno scolastico il consiglio dei docenti lo aveva
immotivatamente escluso dalla partecipazione ad una gita
scolastica ad Amsterdam, oltre ad aver adottato ulteriori condotte
discriminatorie nei suoi confronti;

-) tali condotte avevano provocato una compromissione della sua
salute psicofisica.

L’attore concluse pertanto chiedendo la condanna dei convenuti al
risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale,
quantificato nella somma di circa euro 375.000.

2. Il Ministero dell’istruzione si costituì ed eccepì, per quanto in
questa sede rileva, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.

Tale eccezione fu accolta dal Tribunale di Firenze con sentenza 21
luglio 2015 n. 2711.

La sentenza fu appellata dal soccombente.

3. Con sentenza 24 luglio 2019 n. 1847 la Corte d’appello di
Firenze accolse il gravame e, ritenuta la giurisdizione del giudice
ordinario, rimise gli atti al primo giudice, ai sensi dell’articolo 353
c.p.c..

La Corte d’appello ritenne che il danno di cui l’attore aveva chiesto
il risarcimento era stato causato da “meri comportamenti”, e non
da un provvedimento amministrativo, e che di conseguenza la
giurisdizione spettasse al giudice ordinario.

Tale sentenza è stata impugnata per cassazione, congiuntamente,
dal Ministero dell’istruzione e dal Liceo Scientifico “Città di Piero”.
(OMISSIS) ha resistito con controricorso.

4. La Terza Sezione civile di questa Corte, cui il ricorso era stato
originariamente assegnato, con ordinanza interlocutoria 24 ottobre
2022, n. 31354, rilevato che il ricorso aveva ad oggetto questioni
attinenti la giurisdizione, ne ha disposta la trasmissione al Primo
Presidente ai fini dell’assegnazione alle Sezioni Unite, ex articolo
374, comma primo, c.p.c..

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con l’unico, articolato motivo di ricorso, le amministrazioni
ricorrenti sostengono che erroneamente la Corte d’appello ha
ritenuto sussistere la giurisdizione del giudice ordinario.
Il motivo, per quanto formalmente unitario, contiene plurime
argomentazioni che possono essere così riassunte:

a) l’attore ha basato la propria domanda di risarcimento del
danno sul presupposto che il consiglio di classe e il dirigente
scolastico del liceo scientifico da lui frequentato avrebbero adottato
provvedimenti amministrativi illegittimi; tali provvedimenti sono
espressivi dell’esercizio di un potere autoritativo discrezionale;
pertanto qualsiasi danno causato da quei provvedimenti doveva
essere sottoposto alla cognizione del giudice amministrativo;

b) nulla rileva, ai fini del riparto di giurisdizione, stabilire se i
provvedimenti dell’amministrazione scolastica furono adottati per
finalità didattiche o disciplinari, in quanto nell’uno come nell’altro
caso a fronte del potere dell’amministrazione stava soltanto una
situazione di interesse legittimo dello studente;

c) erroneamente la Corte d’appello ha ritenuto che nel caso di
specie la giurisdizione spettasse al giudice ordinario perché “non vi
era alcun atto amministrativo” che il preteso danneggiato avrebbe
potuto impugnare, per far valere la propria pretesa dinanzi al TAR;
osservano le amministrazioni ricorrenti che l’attore era stato
escluso dalla partecipazione alla gita scolastica con un atto formale
del consiglio di classe; aggiungono che in ogni caso la domanda di
risarcimento del danno causato da un provvedimento
amministrativo illegittimo non presuppone l’impugnazione di
quest’ultimo;

d) erroneamente la Corte d’appello ha ritenuto che la
decisione di esclusione dello studente dalla partecipazione alla gita
scolastica non fosse all’ordine del giorno del consiglio di classe;

e) l’attore aveva posto a fondamento della domanda un
“abuso del diritto o eccesso di potere” del dirigente scolastico, e
cioè tipici vizi del provvedimento amministrativo, prospettabili
soltanto davanti al giudice amministrativo;

f) in ogni caso lo studente non vantava un “diritto soggettivo”
di partecipare alla gita scolastica.
In subordine, le amministrazioni ricorrenti deducono che la
giurisdizione sulla domanda di danno proposta da (OMISSIS)
sarebbe spettata al giudice amministrativo ai sensi dell’articolo
132, comma 1, lettera c), d.lgs. 104/10, in quanto concernente
una controversie in materia di pubblici servizi.

1.1. Il ricorso è fondato.

Il riparto della giurisdizione in tema di diritto alla salute è – per
diritto vivente – soggetto a tre princìpi: una regola, un’eccezione ed
un un’eccezione all’eccezione (che ovviamente fa risorgere la
regola).

La regola è che la domanda di risarcimento del danno da lesione
della salute spetta al giudice ordinario, in quanto avente ad oggetto
un diritto soggettivo.

L’eccezione è che è la suddetta domanda è devoluta al giudice
amministrativo in caso di giurisdizione esclusiva.

L’eccezione all’eccezione è che anche nelle materie di giurisdizione
esclusiva, del danno alla salute conosce il giudice ordinario quando
la lesione è causata da meri comportamenti materiali.
1.2. La regola generale è che il diritto alla salute nel suo nucleo
essenziale (che necessariamente comprende la tutela risarcitoria
causata da vulnera mentis) ha consistenza di diritto soggettivo
perfetto e inviolabile.
La domanda con la quale si chieda il risarcimento d’un danno alla
salute provocato vuoi da un mero comportamento
dell’amministrazione, vuoi da un provvedimento amministrativo, è
devoluta perciò alla giurisdizione del giudice ordinario, in quanto il
diritto alla salute non è suscettibile di affievolimento da parte di
provvedimenti amministrativi.

1.3. La giurisdizione del giudice ordinario in tema di risarcimento
del danno alla salute causato dalla pubblica amministrazione è
stata affermata, tra l’altro:

-) nel caso di danni alla salute provocati dalla mancata adozione,
da parte della pubblica amministrazione, di provvedimenti volti a
contenere le immissioni intollerabili di odori e polveri provenienti da
un’azienda agricola privata (Sez. U – , Sentenza n. 23436 del
27/07/2022, Rv. 665277 – 01; Sez. U – , Ordinanza n. 25578 del
12/11/2020, Rv. 659460 – 01);
-) nel caso di danno alla salute provocato da inquinamento
ambientale, derivante da attività private autorizzate dalla pubblica
amministrazione (Sez. U – , Ordinanza n. 8092 del 23/04/2020, Rv.
657588 – 01);

-) nel caso di danno alla salute derivante da immissioni acustiche
intollerabili provenienti da una impresa privata, non impediti dalla
pubblica amministrazione (Sez. U, Sentenza n. 4848 del
27/02/2013, Rv. 625169 – 01);

-) nel caso di danno alla salute derivante dall’illegittimo rifiuto del
rilascio del porto d’armi, basato su attestazioni inveritiere circa le
condizioni di salute psicofisica del richiedente (Sez. U, Ordinanza n.
7948 del 27/03/2008, Rv. 602523 – 01).

Infine, basterà ricordare la fondamentale decisione pronunciata da
Sez. U, Ordinanza n. 13659 del 13/06/2006, Rv. 589535 – 01,
secondo cui “la tutela giurisdizionale risarcitoria contro l’agire
illegittimo della P.A. spetta (…) quante volte il diritto del privato
non sopporti compressione per effetto di un potere esercitato in
modo illegittimo (…).

Pertanto, l’amministrazione deve essere convenuta davanti al
giudice ordinario in tutte le ipotesi in cui l’azione risarcitoria
costituisca reazione alla lesione di diritti incomprimibili (come la
salute o l’integrità personale)”

1.4. L’eccezione alla regola suddetta è che la domanda di
risarcimento del danno alla salute è devoluta al giudice
amministrativo nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva, poiché “non
esiste nell’ordinamento un principio che riservi esclusivamente al
giudice ordinario la tutela dei diritti costituzionalmente protetti”
(Sez. U, Ordinanza n. 9956 del 29/04/2009, Rv. 607638 – 01).

Quest’ultima affermazione è stata mutuata dalla giurisprudenza
costituzionale, ed è pertanto insuperabile (Corte cost. 27.4.2007
n. 140, ove si afferma che il giudice amministrativo “è idoneo ad
offrire piena tutela ai diritti soggettivi, anche costituzionalmente
garantiti, coinvolti nell’esercizio della funzione amministrativa”; in
quel caso il giudizio a quo aveva ad oggetto per l’appunto un
ricorso ex 700 c.p.c. volto ad inibire un’attività industriale che si
assumeva nociva per la salute).

In applicazione di questo principio sono state ritenute devolute al
giudice amministrativo:

-) la controversia concernente la messa a disposizione, da parte
della scuola, di un insegnante di sostegno (Sez. U, Ordinanza n.
7103 del 25/03/2009, Rv. 607481 – 01; Sez. U, Ordinanza n. 1144
del 19/01/2007, Rv. 594331 – 01);

-) la controversia concernente le deliberazioni comunali in tema di
mense scolastiche (Sez. U, Ordinanza n. 26790 del 07/11/2008,
Rv. 605281 – 01);

-) la domanda di condanna dell’ASL al riconoscimento del diritto di
un disabile ad uno specifico ed individualizzato trattamento
terapeutico (Sez. U, Ordinanza n. 1781 del 20/01/2022, Rv.
663724 – 01);

-) la controversia avente ad oggetto il risarcimento del danno alla
salute in tesi causato da una bocciatura illegittima (Sez. U,
Ordinanza n. 9322 del 19/04/2007, Rv. 596970 – 01).

Quest’ultima decisione, in particolare, riguardava un caso in cui
uno studente aveva chiesto dinanzi al giudice ordinario il
risarcimento del danno alla salute provocato da una bocciatura che
si assumeva illegittima, e con essa si stabilì che la giurisdizione in
simili casi spetta al giudice amministrativo, se “la posizione
soggettiva del privato si presenti (…) come connessa ad un
provvedimento amministrativo anche in precedenza annullato”.

Tale conclusione venne motivata richiamando l’art. 35, comma 4,
d. lgs. 80/98 (che stabiliva, con norma ora trasfusa nel d. lgs.
104/10, “il Tribunale amministrativo regionale, nell’ambito della
sua giurisdizione, conosce anche di tutte le questioni relative
all’eventuale risarcimento del danno”).

1.5. L’eccezione all’eccezione, infine, è che la domanda di
risarcimento del danno alla salute, anche nelle materie di
giurisdizione esclusiva, spetta al giudice ordinario quando la lesione
sia stata provocata non dall’adozione d’un provvedimento
amministrativo, ma da una mera attività materiale.

E’ stata di conseguenza ritenuta spettante alla giurisdizione del
giudice ordinario:

-) la domanda di risarcimento del danno causato da un illecito
scarico in mare di una fognatura, quando a fondamento della
domanda siano denunciate una mera attività materiale e
l’omissione di condotte doverose in violazione del generale principio
del neminem laedere, e non l’adozione di atti e provvedimenti
amministrativi (Sez. U – , Ordinanza n. 23908 del 29/10/2020, Rv.
659613 – 01);

-) la domanda di risarcimento del danno alla salute causato dalle
concrete modalità di esercizio del servizio di raccolta e smaltimento
dei rifiuti (Sez. U – , Ordinanza n. 20824 del 21/07/2021, Rv.
662032 – 01).

2. Nel caso di specie, secondo la stessa prospettazione attorea, il
danno alla salute sarebbe stato causato non da una condotta
materiale, ma da provvedimenti adottati dal consiglio di classe e
dal dirigente scolastico, nell’esercizio delle rispettive funzioni.

L’atto di citazione introduttivo del primo grado di giudizio, infatti,
esordisce affermando che “durante un consiglio di classe dei
docenti (…) venne presa (…) la decisione di escludere il (OMISSIS) dal
viaggio di istruzione ad Amsterdam”; e prosegue affermando che
“l’esclusione del (OMISSIS) dalla gita venne decisa nel consiglio di classe
del 15.3.2007” (p. 3); e che l’attore percepì come una ingiustizia
“tale provvedimento” (p. 7).

Ricorre, dunque una ipotesi di danno arrecato da un provvedimento
adottato nello svolgimento di un pubblico servizio, in quanto tale
devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

3. Le spese del presente giudizio di legittimità vanno compensate
interamente tra le parti, in considerazione dell’esito alterno dei
gradi di merito.

Per questi motivi

la Corte di cassazione:

-) accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e dichiara la
giurisdizione del giudice amministrativo.

(-) compensa integralmente tra le parti le spese del presente
giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite
della Corte di cassazione, addì 7 febbraio 2023.